美国政府无法踢开国会开战
近日，“美国军事打击叙利亚政府”已是“箭在弦上”，但按既成惯例，美国政府要知会国会、或寻求授权、或确定财政将会支持军费的情况才能开始大规模的武装战争，否则只能自行执行有限的短期军事行动。
在美国宪法中，“战争权力”至少包含三种区别：一、宣战权力(Power to declare War)，语见宪法第一条第八款“国会之权限”第十一项：“……宣战、颁发捕获敌船许可证……”；二、作战权(Power to engage War)，语见宪法第一条第十款“禁止各州行使之权力”第三项：“不得与他州或外国缔结任何协议或契约，或交战……”；三、发动战争 (Power to levy War)，语见宪法第三条第三款“叛国罪”第一项：“……对合众国或其州发动战争……”。美国哥伦比亚大学法学院教授迈克尔·多尔夫解释过国会和总统在这 几种“战争权力”上的分配：战争权是一项非常的权力，虽规定于宪法中，但为了急切建立全民生命自由之保障，不完全受国会之限制。国会只可过问“宣战权”， 而不能干预作战权。宪法把战争权力分交给国会和总统，通俗简略地说，就是如果美国要发动正式、全面的战争和进行长期战争努力，必须得到国会同意；如果只是做出紧急反应和贯彻短期、小规模军事行动，只需总统方面。
1970年代，美国国会鉴于附属于总统“作战权”的自由裁量“不宣而战”权力过于庞大，于1973年强行通过《战争权力决议案》，为日后约束总统的战争权力提供了法理依据。决议案第二款规定只有在符合以下条件时，总统作为武装部队总司令才有权使美国军队“进入或者即将进入敌对状态”：1、国会已然正式宣战；2、经国会特别授权；或者3、由于美国或者美国军队遭受攻击而发生的紧急情况。法案第三款要求总统在决定使用武力前“在所有可能的情况下”征求国会的意见。
同时，决议案第四款规定：如果总统在未经国会宣战或者特别授权而采取下述行为，则必须在48小时内向国会提交报告：1、总统所有使美国军队进入或者即将进入 敌对状态的行为（第四款第一项）；2、所有使美国军队在准备战斗的情况下进入他国领土的行为；3、扩充已经在别国准备战斗的部队的数量。法案规定，一旦总统根据上述第四款第一项的要求向国会提交有关报告，国会将在60到90天内决定是否授权总统使用军队，如果国会拒绝授权，总统则必须撤军。但决议案第八款规定，按此决议案生效前就存在的军事盟约要求美军加入的军事行动，如北约、北美防空司令部、驻韩联合国军等，不在“需国会特别授权”之列。
冷战后美国进行的大型对外战争，总统基本都配合《战争权力决议案》，为进行“武装敌对行动”向国会寻求授权。而按国会反应可分三种：一是两院一致同意授权总统进行战争；二是国会一致驳回总统提议，总统必须与国会妥协、接受国会意见后才得以行动；三是参院授权而众院不完全授权，因财政拨款承认相关军费，所以总 统默认军事行动不被否决
海湾战争和阿富汗战争就是国会两院一致同意授权政府执行武装战争的典例。1991年1月18日，时任美国总统布什配合《战争权力决议案》向国会提交了使用武力报告，21日美国国会两院通过了《授权对伊拉克使用武力的决议案》，授权了美国军队进行全面的海湾战争。 2001年“9·11”事件后，众议院以420比1，参议院以98比0的结果通过当年度23号联合决议案，授权总统可以“使用所有必要和适当的力量来打击 那些计划、指使、庇护、参与袭击事件的国家、组织或个人”。
虽 然小布什政府因举国义愤而方便地得到阿富汗战争的授权，但要被国会驳回一次动议之后再修改才能得到伊拉克战争的授权。2002年9月26日，小布什总统正式向国会提交了一份要求授权对伊动武的动议草案，但该草案却在参众两院遭广泛批评而被驳回，因为很多议员认为该决议授权范围过于模糊和宽泛，一旦该决议获 得通过，等于给总统开出了一张授权动武的“空白支票”，布什不仅可以对伊拉克动武，而且可以对任何一个中东地区国家使用武力。为了获得国会的支持和授权，白宫被迫与美国参众两院两党领袖进行密集磋商，终于在10月2日就一项新的决议草案达成妥协。
新决议草案新附加四点要求，以对总统的开战权 力加以限制：1、获此决议授权进行的军事行动必须严格地局限于伊拉克问题；2、小布什政府应力争通过外交方式迫使伊拉克履行联合国有关决议；3、白宫在开始军事行动前或宣布开始军事行动后48小时内，必须向国会做出已经用尽外交手段的说明；4、白宫必须每隔60天就决议的有关问题向国会提交书面报告。在即 将对伊拉克发起军事打击的前夜，小布什总统根据此国会决议案的要求，于2003年3月19日正式照会国会参众两院，表明由于“使用进一步的外交或其他和平 手段既不能解除伊拉克对美国国家安全构成的威胁，也不能让所有有关伊拉克的安理会决议得到执行”，因此美国将被迫采取军事打击行动。在根据国会决议要求而 履行了向国会报告的必要手续之后，伊拉克战争遂在第二天正式拉开帷幕。
虽然1973年时任美国总统尼克松认为该决议案剥夺总统作为武装部队总司令已“适当行使”了近两百年的战争权，并不合宪，乃行使否决权。此后历届美国总统都未主动承认此决议案的合宪性，最高法院也未对此决议本身是否合宪进行过阐述，所以严格来说《战争权力决议案》只有法理上的规定，没有法律的强约束力。但美国政府完全不寻求国会的批准就进行战争的话，肯定会遇到麻烦。美国总统若太过凌蔑国会，一切施政都会更多地受到国会掣肘，所以不得不有基本的谨慎和节 制。而国会控制财政权，亦可通过财政拨款法案对总统战争权力施加制约。2002年，时任众议院国际关系委员会主席共和党人亨利·海德就曾说过：“如果布什 单方面决定自己行动，没有国会同意，我们将使用最终的权力，那就是钱袋子，这个权力能让我们享受最后的发言权，如果我们不喜欢这场战争，能做的就是不给拨款。”
20世纪末期，克林顿政府在巴尔干半岛的军事历程就是国会拨款权制衡政府作战权的典例。1994年波黑地区再次爆发武装冲突，时任总统克林顿原本希望采取更积极主动的武力干预措施，但是在国会威胁将以总统违反《战争权力法》为由而停止为美国军人参与地面维和部队拨款的压力下，克林顿被迫暂停军事部署，从而无法 在波黑强制执行和平协定和武器禁运。1999年3月23日，在科索沃危机最终恶化时，美国参议院授权政府“配合北约盟国对南联盟进行空中军事行动和导弹打 击”，3月24日，空袭开始。4月28日，众议院通过决议案，要求撤回与南斯拉夫军事行动有关的美国武装部队。但1999年5月，国会两院通过《1999 财年紧急附加拨款案》，批准向既存的科索沃军事行动提供军费，也就是说国会两院以拨款默认战争并否定众议院决议。美国在巴尔干的两次武力干预，一次流产一次成功，原因就在国会是否拨款上。（文/石头）