导语
嘉宾介绍
- 胡静：中国政法大学民商经济法学院教授
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长期以来，环境违法处罚设置上限，几十万、几百万元的最高罚单，表面上看起来有震慑力，但相对于违法所得，往往只能算是九牛一毛；违法成本低，导致环保违法案件有增无减。
今年4月24日，十二届全国人大常委会第八次会议表决通过了《中华人民共和国环境保护法（修订草案）》。新环保法针对环保领域长期存在的“违法成本低、守法成本高”的问题，进一步加大了对违法行为的处罚力度，第59条规定了按日连续处罚这项全新的制度，因而被誉为“史上最严”的环保法。
新环保法将于明年1月1日起施行。为配合其施行，环保部近日发布了《环境保护按日连续处罚暂行办法》及查封扣押、限产停产、信息公开等4套具体办法，并在中国环境网上公开征集意见。中国网邀请环境法学领域的专家——中国政法大学教授胡静对实施细则进行解读。
2014-10-24 09:43:28
各位网友大家好！中国访谈·世界对话，欢迎您的收看。为配合“史上最严”新环保法在明年1月1日起施行，环保部近日发布了《环境保护按日连续处罚暂行办法》及查封扣押、限产停产、信息公开等4套具体办法，并在中国环境网上公开征集意见。中国网邀请环境法学领域的专家——中国政法大学民商经济法学院教授胡静做客《中国访谈》。
您好胡教授！
2014-10-24 14:23:13
你好，主持人！各位网友大家好！
2014-10-24 14:24:31
环保部近日出台了以《环境保护按日连续处罚暂行办法》为代表的四个文件，这四个文件出台的背景是什么样的？
2014-10-24 14:25:32
今年4月份全国人大常委会出台了新的《环境保护法》，这部法在明年1月1日生效，这样一部法属于我们环境保护领域的基本法。这一基本法由于它的定位，所以对很多的问题不可能说像一些具体的单行法或条例规定得那么清楚，这样就需要把它落到实处。某种程度上可以说，《环境保护法》受到的评价比较高，但如果说仅有这一部法，它有一些新的具体的制度或者措施落不到实处，这个法恐怕也只是一只没有牙齿的老虎。这样的一些实施细则就会使这些老虎长出牙齿。据我所知，环保部为了配合这部法的生效，他们拟定了54个专门的问题，这54个与落实《环境保护法》有关的问题就分配给相关司局去制作实施细则，这些实施细则当中的四个，就是今天我们要和大家一起讨论的四个文件。
2014-10-24 14:26:22
这四个文件目前正在网上征集网友的意见，大家可能会问，在暂行办法出台之前，我们对一些违法排污现象是如何进行处罚的呢？
2014-10-24 14:28:23
我国对违法排污的现象有一整套相对比较完善的处罚措施，为什么还要增加“按日计罚”呢？按日连续处罚主要是针对这样一种情形，就是“拒不履行改正措施或者改正义务”的这样一种行为，你这种违法状态持续一天，你的罚款就与日俱增，这样对违法者形成一种强大的心理震慑，迫使它主动改正违法行为。
在此之前，我们基本上对已经发生的违法行为实施制裁，对拒不执行行政机关的这样一些决定的往往缺乏有效手段，这一块可以说把这方面弥补上了。我们搞“按日计罚”，也是在重庆、深圳这样一些地方的实践基础上，最后做了这样一个选择。
2014-10-24 14:31:42
之前可能由于处罚力度不够大，造成企业守法成本比较高、违法成本比较低的现象，这也可能加大了企业违法的现象。现在新修订的《环境保护法》第59条规定了按日连续处罚这一项全新制度，可以说提高了违法的成本，对于这项制度的具体的内容您怎么看？它有哪些亮点？
2014-10-24 14:49:52
这个细则主要针对的是拒不改正违法行为的这样一种情形。在《环境保护法》第59条做了这样一个规定，但它具体适用的程序、整个的过程缺乏一些具体的规定，所以这种情况下为了使第59条具有可操作性，就制定了这样一个细则。这个细则一旦生效就面临这么一种状态，打个比方说，如果某个企业的违法排污行为被处以10万元的罚款，责令改正，但它没有改正，它的违法状态多存在一天，每天就会增加10万元的罚款。显然这就会极大地提高违法成本，这就会督促企业主动停止违法行为。我想这就是第59条包括它的实施细则的亮点。
2014-10-24 14:53:31
您认为第59条的内容规定是否周全，有没有需要补充的地方呢？
2014-10-24 14:54:50
我也看了这样一个细则，这个细则应该说总体上都还是比较完备的。如果说有一点美中不足的，就是它恐怕对于复查之后，对于“按日计罚”如何执行这块稍有欠缺。我们也注意到，一旦被责令改正之后，它没有改正，就要进行复查，复查之后又没有改正的，下一步应该怎么走，按照这个细则是再来一次复查。我想在这个文件中对于复查的次数恐怕应该做出一个限定，尤其是到了什么情况下，就应该申请法院强制执行，这一点在最后的程序上还稍微有一点点欠缺。
2014-10-24 14:55:04
就是说再细致化一些？
2014-10-24 14:55:58
对。
2014-10-24 14:56:06
其实这个《环境保护按日连续处罚暂行办法》对环境的处罚范围也进行了规定，能否介绍一下哪些企业的哪些行为是在该处罚的范围呢？
2014-10-24 14:58:22
按照规定，这个行为要具备两个特征：第一，这个行为是一个排污行为，如果一个单纯的建设项目未批先建但没有排污的话，这种行为就没有纳入到《环境保护法》中的“按日计罚”中，第一条是排污行为。第二，接受罚款的处罚。在这两个条件下，责令改正之后拒不改正的，这个时候要适用“按日计罚”的这样一种条款。我们注意到这样一个实施细则列举了一共是七种情形要接受处罚，应该说这七种情形只是一个列举，但是并没有完全穷尽所有的需要接受“按日计罚”的情形，但凡是法律法规规定的受到罚款的处罚，被责令改正之后拒不改正的，而且这样一种行为是一种排污行为的话，那么都应该接受处罚。
2014-10-24 14:58:35
除了“按日计罚”的办法之外，环保部还同时发布了查封扣押、限产停产、信息公开三种办法，请问这三种办法和“按日计罚”之间是怎样的一种关系呢？
2014-10-24 15:02:18
这四个文件应该说都是与一线执法队伍怎么运用《环保法》有密切关系。这四个文件实际上都是由环保部下面的监察执法队伍来运用的。其中“信息公开”这一点与“查封扣押”、“限产停产”以及“按日计罚”稍微距离远一点点，为什么这么说呢？因为“查封扣押”“限产停产”“按日计罚”都是针对排污行为采取的措施，而“信息公开”针对的是企业信息公开的义务，所以有一定的差别，但是它们都会统一在环境监察执法人员具体的执法活动中。
2014-10-24 15:06:01
所以这个关系是有机关联的。
2014-10-24 15:07:48
对，相互关联的。
2014-10-24 15:08:14
其实“按日计罚”虽然评价比较好，大家觉得对违法的处罚力度可能会更厉害了，但也有人可能会认为它处罚再狠也只是一种行政处罚手段，我们知道去年的时候全国最高检和最高法也出台了一个相关的司法解释，您认为这两者之间是怎样的关系呢？就是行政处罚和我们的刑事处罚？
2014-10-24 15:08:22
“按日计罚”是针对一种行政违法行为，去年“两高”（最高检和最高院）联合发布了一个关于环境污染犯罪的司法解释，这个司法解释主要是对违法者课以刑事责任。应该说一个是行政责任，一个是刑事责任，两者相互配合，共同制裁违法行为。我们的“按日计罚”主要是一个经济责任，对于刑事责任来说更多的偏重于人身自由的限制。有一些企业包括一些企业的老板往往对经济处罚未必特别在乎，但是对于人身自由的限制（就很在意）。另外，包括我们的法律还规定了行政拘留的几种情形，行政拘留的这样一个实施细则，我也参加过一次讨论，但在这次征求意见当中并没有列出来，为什么呢？因为行政拘留这一块是环保部和公安部他们一起做这件事情，所以这次就没有在这一批（细则）当中对外征求意见。所以我想，“按日计罚”主要侧重于财产法，行政拘留包括刑事处罚肯定更偏重于人身法。
2014-10-24 15:08:58
对于未来这两者如何更好地结合，您有什么好的建议呢？
2014-10-24 15:15:39
在这里，我想很多的违法行为可能同时既触犯了一些行政的法律义务，可能既要接受“按日计罚”，同时也有可能触犯刑法。如果我们的环保部门在执法过程中发现一些违法行为有可能触犯刑法，这时候就应该把这个案件移交给公安部门，由他们调查后看能否提起刑事公诉。
2014-10-24 15:16:16
这是包括公安部门、环保部门、检察院相互配合的事，还是比较复杂的。
2014-10-24 15:17:00
没错。
2014-10-24 15:18:38
其实新环境法，我们谈到了执法，它也赋予了环保部门一个执法的权力，说明环保部门执法的责任更大了，这个现象在各个法律中普遍存在，就是执法的难度比较大，包括一些企业也没有那么自觉，在这方面您有什么好的建议，就是怎样能够提高企业守法的自觉性，也提高执法部门执法的公正性？
2014-10-24 15:18:48
提高它的自觉性，我觉得主要是两方面，一方面是对它进行诱导，鼓励它守法；另一方面是加大它的违法成本。所以在这块涉及到一个问题，比如说这样一些法规将来生效以后要运用，这涉及到一个问题，就是前提是你能够及时发现违法行为，如果你没有办法及时发现违法行为，那么这些东西恐怕在很大程度上就要打个折扣。这就涉及到环保执法的力量要进一步充实。如果你的法律再严格，违法行为在你的视野之外，这种情况下，这些法未必能够发挥它应有的效用。
发现违法行为，我觉得一方面要增强执法机关的执法能力，包括充实它的执法队伍；另一点我们鼓励公众及时检举揭发违法行为，这是让公众来充当我们环保执法部门的耳目。
2014-10-24 15:25:01
其实就是提高监管力度，公众也要参与进来。
2014-10-24 15:28:08
没错，让违法行为无所遁形，这样的话执法人员才能够介入。
2014-10-24 15:28:18
说起监督，其实群众也有监督的动力所在，因为企业的违法可能直接影响到部分公众的具体利益了。我们刚才提到“按日计罚”可能提高了它的惩罚力度，比如企业违法排污，环保的执法部门开始对这个违法企业进行一些很严厉的处罚，有可能罚到它倾家荡产了。如果这些企业在违法过程中也同时影响到一些消费者或者某些群体的利益，也要对他们进行赔偿，这个应该怎样互补呢？
2014-10-24 15:29:37
应该说这是两个不同的法律关系，当企业违法的时候，它和行政机关之间是处在一个行政法律关系之中。如果说它的违法行为包括它哪怕是合法排污的行为造成了污染受害者的人身或者财产的损害，这是一个民事法律关系，也是一种侵权的法律关系。这样的话各依各的规则，该罚款的就罚款，该赔偿的赔偿，即便最后有可能这个企业的财产资不抵债，或者是只能交其中的一部分，这种情况下，我们国家还有《破产法》，你现有的资产是多少，你在外面欠的债务是多少，按照《破产法》对你的财产进行清算。
2014-10-24 15:30:17
其实这两者不是相互影响的关系？
2014-10-24 15:32:00
对，它们是相互独立的。
2014-10-24 15:32:26
刚刚闭幕的十八届四中全会中也提到了，全面推进“依法治国”，总体目标是建设中国社会主义特色的法治体系。联系到今年出台的新《环保法》以及刚刚公布的四个办法，您对中国环境法的体系建设未来有怎样的期许呢？
2014-10-24 15:33:03
应该说我国现在的环境法律体系已经是相对比较完备了，污染防治法就有好几部，如果加上自然资源保护法，有人做过统计，说将近30部，应该说这个体系相对来说比较完善。在这里有一个算是缺了一点的是什么呢，就是土壤的环境保护法，现在我国还没有。大气、水、海洋都有，但土壤这块没有，值得欣慰的是目前我国正在紧锣密鼓地制定土壤环境保护法和土壤污染防治法，在这块体系方面这一点值得关注。
另外，我们这个体系初步建立或者基本建立了，最重要的就是怎样让它发挥作用，应该说我国的环境法律不是在草创时期，不是零星零散的，而是说成了体系，并且制度也相对比较严格，所以，最重要的就是执法。这四个文件如果将来颁布生效还是一个执法的问题，执法的问题我想我们是回避不开的。如果这些东西写得很好，但只是在墙上贴一贴，恐怕老百姓也不答应。面对执法这块我有几点见解，不一定对。让执法者敢于执法。为什么说这样的话，因为尤其是关于环保的执法，容易受到地方政府的干预。
2014-10-24 15:34:40
可能和地方政府的利益有一定的关系。
2014-10-24 15:40:32
对，它有一些招商引资的要求，好不容易招到一个商，你说这个不合法，那个不环保，把我好不容易请来的客商轰走了、吓走了，市长和县长可能不愿意，他就有可能对执法形成某种有形无形的干预。在这里执法者要敢于执法，这一点很重要。
2014-10-24 15:40:45
其实这也有待执法力度的加强。
2014-10-24 15:41:49
没错。
2014-10-24 15:42:28
关于这一执法的障碍，对于地方政府或一线的执法人员来讲，您有什么样的好建议呢？
2014-10-24 15:42:39
我觉得这个不完全取决于一线执法人员，应该是我们社会给执法人员营造一个比较安全的、比较有保障的环境，让他自己敢于依法办事、按章办事，而不是“按长办事”，不是按照领导意图办事。如果领导意图和法律规定发生冲突了，我们要保证执法人员按法律办事，哪怕违背领导的意见办事，不会被领导去穿小鞋或者说在提拔方面会给他一些压制，从而不会使他因为个人严格执法而让他个人支付一些不必要的成本。我想每个人都是理性的人，如果当他的利益得到保证的时候，他来执法就理直气壮，这样这些法规才能真正发挥作用。
2014-10-24 15:44:19
所以说，环保法得以很好地实施，还要依赖于一个良好的大的法治环境。
2014-10-24 15:46:01
对。
2014-10-24 15:46:23
好的，再次感谢胡教授做客《中国访谈》，也感谢各位网友的收看。再会。
（责编\文字：韩琳；主持：佟静；图片：金建辉；导播：李哲；摄像：宗超\郭天虎）
2014-10-24 15:46:29
图片内容：
中国网邀请环境法学领域的专家——中国政法大学民商经济法学院教授胡静做客《中国访谈》。
中国政法大学民商经济法学院教授胡静。
胡静: 今年4月全国人大常委会出台了新的《环境保护法》，这一基本法由于它的定位，对很多问题不可能像具体的单行法或条例规定得那么清楚。
胡静：按日连续处罚主要是针对“拒不履行改正措施或者改正义务”这样一种行为，这种违法状态持续一天，罚款就与日俱增。
胡静: 这个细则应该说总体上都还是比较完备的，如果说有一点美中不足，就是对于“按日计罚”如何执行这块稍有欠缺。
胡静：“查封扣押”“限产停产”“按日计罚”都是针对排污行为采取的措施，而“信息公开”针对的是企业信息公开的义务。
胡静: “按日计罚”是针对一种行政违法行为，去年“两高联合发布了一个关于环境污染犯罪的司法解释，主要是对违法者课以刑事责任。
胡静:如果我们的环保部门在执法过程中发现一些违法行为有可能触犯刑法，这时候就应该把这个案件移交给公安部门。视频地址：
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