专家解读行政诉讼法修正案_中国访谈

活动标题

解读行政诉讼法修正案

活动描述

时间：2014年11月6日15:30
简介：11月1日上午，十二届全国人大常委会第十一次会议表决通过了全国人大常委会关于修改行政诉讼法的决定，这是行政诉讼法自实施24年来的第一次修改。此次《行政诉讼法》究竟做出哪些修改，对破解民告官案的立案、审理、执行中存在的问题意义何在？中国网《中国访谈》邀请专家为您解读。

文字内容：

中国网:
中国访谈·世界对话，欢迎您的收看。11月1日上午，十二届全国人大常委会第十一次会议表决通过了全国人大常委会关于修改行政诉讼法的决定，这是行政诉讼法自实施24年来的第一次修改。此次《行政诉讼法》究竟做出哪些修改，对破解民告官案的立案、审理、执行中存在的问题有什么样的意义呢？本期节目我们特别邀请中国人民大学法学院教授、中国行政法研究所所长、中国行政法学研究会副会长莫于川老师为我们解读。

莫老师您好！感谢您做客我们的节目。

2014-11-06 14:59:20
莫于川:
各位网友大家好！

2014-11-06 15:29:25
中国网:
莫老师，我们知道《行政诉讼法》于1989年由第七届全国人大第二次会议通过到1990年10月1日起实施至今，我们想知道，旧的《行政诉讼法》在今天面临哪些问题和挑战，为什么要修改它？

2014-11-06 15:30:05
莫于川:
《行政诉讼法》在我国的整个法律体系中是一个非常重要的法律，我们把它叫做里程碑式的法律。由于有了这部法律，我们“民告官”的制度就非常正式而系统的开始推进。这部法律的实施二十多年一次还没有改过，在这二十多年实践实施的过程中，这部法律对于促进行政机关依法行政、保护上诉人的权益起到了非常大的作用。这部法律实施到今天它的正面的作用和积极的作用非常明显的表现出来了，这一点大家都是承认的。我国每年十几万件的行政诉讼案件，由于这部法律的实施，公民、法人、其他组织的合法权益就能得到一个维护和保障，有利于树立司法权威，也有利于我们保护相对人的合法权益。

在这个过程中也暴露出一些问题，这是陆续暴露出来的。首先在立法目的上，这个法律的第一章第一条，在明确立法目的的时候，它的规定就和现实有一点差距。比如当时有一个规定，维护行政机关行使权力，本身行政机关作为行政诉讼的被告，它和原告的公民、法人和其他组织之间本身就不平衡，它的力量很大的，你还要通过法律来维护它，这样一来就显得这部法律的平衡性不够，这是一些原因。

2014-11-06 15:30:41
莫于川:
还有一些原因，这部法律所规定的一些具体制度在实践过程中，越来越发现它有一些不够完善之处。比如受让范围，什么样的行政争议，公民、法人、其他组织和负责执法的行政机关之间发生争议，有各种解决方法，通过法院的方法是行政诉讼，哪一些行政争议需要由司法的力量介入来加以解决，这是受让范围。受让范围有大有小，过去规定的相对小一些，这样就有相当一部分的行政争议，公民法人、其他组织在法学术语上叫做行政相对人，它的一些权益自认为受到伤害以后就没有办法加以寻求正义和保护，这叫做受让范围偏窄了一些。

再有，谁来当被告，谁来当原告，这叫做行政诉讼的主体问题，过去规定的也不够完善，有一些应该当被告的很难请进来当被告，有一些应当做原告的，这叫做原告主体资格，结果被排除掉了，有些人认为受到伤害，他要做原告来告行政机关“民告官”，但他做不了这个民，所以，这就是我们讲的受案和主体方面的问题。

还有审理程序，过去规定的还不够完善。有些具体的细节，在实践中暴露出来不一定很完善。比如起诉的时候是否一定要把具体的案件类型表述清楚，否则得不到保护。

2014-11-06 15:34:08
莫于川:
然后在审理过程中，我认为地方保护主义可能有党政机关的干预，比如一个政府机关干预法院审理案件，这样作为一个公民担心这种官官相为。如果我希望到其他地方去审理，避免地方干预的时候，我有没有这种选择的权利，这个在过去规定的也不尽合理。

还有执行的保障。如果我是一位公民告了政府，我确实有道理，法院也认为我有道理，我是原告胜诉了，被告的行政机关就败诉了，它本来应该很好的执行，但可能有一些行政机关的首长有欠缺或者认识不到位，就会有抵触情绪，不想执行法院的生效判决，这样法院的判决文书就成了一纸空文，成了白条，这就影响了我们的法律和司法的权威，这种现象过去没有办法。老百姓想我花了这么大的成本，冒这么大的风险和你打官司，打到最后终于胜诉了，还花了律师费，但最后是白条，这就不好了。所以，会存在这么的一些问题。

刚才说到的是执行。还有环境，整个社会对行政诉讼这样一种很好的制度的理解的问题，比如一个公务人员特别是一些行政首长可能对此有抵触情绪。如果大家都有抵触情绪，都认识不清楚，那就形成不了良好的环境来支持一个制度，一个制度再好没有一个好的环境就不可能实现它的制度设计的目标。所以，这些年来有一个数据特别能说明问题。按道理我们这么大一个国家，如果我们的行政诉讼很正常，至少应该是几十万件上百万件，比如德国这样的国家比我们小很多，它的案件也是上百万、几百万一年，我们的案件现在为止也就十二万件左右，数量很低，那就说明有相当多的行政相对人，公民、法人和其他组织他们的权益受到伤害以后还没有拿起这个法律武器来捍卫自己的合法权益。

2014-11-06 15:37:21
莫于川:
我们从另外一个角度来理解，行政机关的执法行为做得特别好，没有行政相对人受到伤害，他们没有意见，所以案件少。但我们还不能做出这样的判断。

2014-11-06 15:46:02
中国网:
我们发现，从去年12月一审至今，《行政诉讼法修正案草案》已经历了三次审议和两次公开征求意见了，这次修改大概是什么样的情况呢？

2014-11-06 15:46:59
莫于川:
这项工作的时间非常长了。《行政诉讼法》是1989年通过的，在通过前我们通过的民事诉讼法的试行文本已经把这个制度初步建立了起来，但还不完善。所以1989年颁布，1990年实施，这部法律正式建立起来了。然后在实践过程中暴露出来一些问题，一个是法律规范制度本身的问题，二是执行的问题。特别到十周年的时间，就做了一些专门的调查研究，发现确实需要修改，从那以后开始，实施了十周年以后修改的呼声越来越高，但即便在这样一种情况下，也延续很长时间没有正式启动。

在进入21世纪的初年，前面几年就陆陆续续有很多的比较权威研究机关，包括人民大学法学院就专门提出了修改《行政诉讼法》的方案，提供立法机关参考。我们研究会也专门提出了正式的建议稿，立法机关也一直在考虑和调研，但一直很难形成非常高的共识，把它列为一类立法计划，这样就慢慢拖下来了。还有一个问题是认识不一致，有些认为要修改，但还有一些认为法律通过司法解释已经把它做了一个执行上的一种调整。所以，基本上还是能够运行下去，没有那么高的紧迫性。从这部法律立法到现在24年一条都没有改过，所以一直拖到现在。终于去年开始，最近这两三年开始抓紧这项工作，开始了一审、二审、三审这样审下来。这个审议了三次，一般的法律“三审”通过，这次也是“三审”通过，从过去的175个条文，到现在修改以后变成了102个条文，修改条款的地方总共是61项，三次审议，两次补充意见，为什么会这样呢？它修改的争议点在哪里呢？

2014-11-06 15:47:40
莫于川:
第一，宪法的《行政诉讼法》的立法精神行还是不行。有一种意见认为应该否定它，还有一种意见认为是基本没有问题。所以是否定性的修改还是基本做一些微调修改或者中等程度的修改，我们通俗的语言是大改、中改还是小改。如果是小改意见，马上就有人反对说根本不用改了，何必改呢，那么大的工作量，大改又有很多人不接受。所以，最后争论是这部法律的立法精神行还是不行，制度设计行还是不行，经过长时间的讨论以后形成共识，它的立法精神基本正确，它的制度设计基本也是可以的，基本上是好的，但是确实有不完善之处做调整就可以了。所以，最后明确了是做了一个适度的修改，等于是一个中改的方案。所以，修改的幅度要说大也够大了，要说特别大，也谈不上。因为有一些根本性的制度也没有动，力度掌握到大家能接受，有充分的依据，而且很多是经过了基层的实践，就是叫做试点，取得了经验，没有什么风险，这样的一种有比较高的共识程度的内容就写进去。

当然这也有差距，学者们提出来的意见可能力度更大一点，而最终通过立法机关人大常委会立法机关的表决通过，最终的这个文本当然和学者提出的意见相比有一点差距，但它也是有足够或者最最需要的共识，这样以来才获得了通过，就是成熟的、适度的、有充分的依据和理据的，能够管用的，按照这样的原则来进行了修改。最后终于了共识，坚持了成熟、适度、有据、管用的原则，实施了61处的修改，增加了几十个条款，而且涉及到整个制度体系，《行政诉讼法》是一个完整的制度体系，几乎每个部分都涉及到了，应该说它的范围和力度还是不小的，这是我们的看法。

2014-11-06 15:49:47
中国网:
您觉得这其中最大的看点是什么呢？

2014-11-06 15:53:04
莫于川:
这次总则有修改，比如立法的目的，把解决行政争议这么一个立法目的写进去了，我们花那么大的司法成本建立这个制度和运行这个制度，我们要干什么，把争议化解掉。

第二，我们的立法目的过去要监督和保障行政机关依法行使权力，这次只写了监督，没有写保障。因为行政机关是强势，司法机关又增强它，那我们的相对人就更弱势了，它有这样的一些改动。

第三，受让范围扩大了，一部分的抽象行为都纳入进去了，规范性文件。这种抽象行为纳入审查的范围，对基层各地地方政府和行政机关，当然还包括我们国务院的一些部委，对他们行为的一种要求就比较高，就会促使它谨慎行事。

第四，主体，谁当原告，谁当被告，这个就比原来丰富很多了。我们的诉讼程序和制度就更加严密了。还有证据制度更加完善，比如说过去叫做电子数据证据，这和传统的证据类型是不一样的，因为这是高科技、网络化时代，那么这个专门作为一个证据类型把它提出来。还有我们的裁判类型。过去我们的裁判类型很少的，只有几种裁判类型，现在更加丰富化了，能够有更加丰富的一种形式来保证相对人的合法权益。

最后是执行也有力度了，如果败诉的行政被告就是行政机关，做出那个行为的行政机关，如果它敢于藐视我们生效的裁判文书，那么对它有相当大的制约力度，要追究它的责任，使得我们司法机关的裁判能够更好的具有执行力。这些方面，通过这个修改就有很大的调整，总体上它的创新点还是非常多的。尽管它还是不够理想，但是它往前大大的前进了一步，如果把这些创新点很好的执行到位，我自己的一个判断，它就会使得我们“民告官”的行政诉讼制度的实际执行效果会大大提升出来，由此产生更好的依法治国、追求公正的一个效果，我是这样一个预判。

毕竟，是经过那么多年的运行以后，我们的行政诉讼制度等于现在是一个比较沉闷的阶段，不能提升，又不能停下来，等于有点进退维谷，平平淡淡，大家都有所不满意。这么一个状态使得它可能有一个比较大的提升，这是我们的期盼。

2014-11-06 15:53:14
中国网:
10月20日至23日党的十八届四中全会召开了，您觉得四中全会的精神在这次《行政诉讼法》修改当中具体体现在哪些方面？

2014-11-06 15:57:49
莫于川:
我觉得影响很大。因为四中全会酝酿很长时间，是2014年1月份党中央做的决定，要由四中全会专题研讨全面推进依法治国的重大问题，这是中国共产党历史上可以说第一次专门开一次中央全会讨论“依法治国”的问题，这么重大的一个事件和工作推进了很长时间，从1月份到10月下旬才通过，一直在推进这个工作，这是习近平总书记亲自担任组长推进这个工作。

由于差不多9个多月的时间一直做四中全会决定的起草工作，而同时我们《行政诉讼法》的修改也在这期间进行了“二审”“三审”，全面征求意见，因此，《行政诉讼法》的修改涉及到司法的部分，而且这也是我们四中全会17000字的《决定》所提出的六项重大任务中，其中的第三项就是司法工作的问题。所以，四中全会的决定的很多内容，实际上在整个过程中对于《行政诉讼法》的修改产生了直接和间接的引导和指导作用，这当中有非常多的内容，就是四中全会的这些决定当中表述，实际上已经影响了指导了我们修改后的《行政诉讼法》，其中有几点我觉得是一些具体体现。

比如，公正的问题，四中全会提出“公正是法治的生命线，司法公正对于社会公正具有重要的引领作用”，这个判断。还有“司法不公对社会公正具有致命的破坏作用”，像这样一种命题和这样一种表述，我们中国共产党的历史上所有的会议，所有的重要文件还没有提出过，这是第一次。而这样一个基本的判断方针提出来，有利于我们建设法治制度，对修改工程有很大的作用，一定要保证公正，司法公正中肯定是包括行政诉讼工作的公正。所以，我讲这一点影响非常大。

2014-11-06 15:58:07
莫于川:
还有一个表现是干预司法的问题。领导干部过去干预司法的问题一直存在，一个企业一个公民起诉政府机关，政府机关可能通过各种方式去发生影响，影响到法院公正的裁判案件，那我们提起诉讼的行政原告的公民、企业会怎么想，他认为你肯定不公，他就不相信你，他连起诉都不愿意起诉，他不告你了，那怎么办？他自己受到伤害怎么来解决，可能就通过法外解决了，那法外解决的社会成本就会很高了，各种各样的情况。所以，这次规定了领导干部要插手司法案件、干预司法活动，要给它有记录，有同胞，要进行责任追究，领导干部干预，我要记录在案，有通报，发现问题要进行追究，特别有一些案件要责任倒查，最终追究谁这样干预使得裁判显得不公，造成了群体性事件或自焚事件，最后要问责问到来干预的领导干部那儿，这对保证司法公正非常有好处。

此外，四中全会专门谈到的立案难，四中全会专门谈到人民法院应当受理的案件都应当有案必立，有诉必理，保障当事人的诉讼权。因为受案难是过去我们非常大的问题，能不能诉讼，至于你最后裁判的满意不满意是另外一回事，关键能告状，要立案，要能成为被告，这一点我们要保证他们的诉权。第二，行政机关要依法出庭应诉，你当了被告，你这个首长要出庭应诉。过去根本不管，甚至缺席，这对法院是非常不尊重的。所以出庭应诉也好，妨碍司法机关依法执行司法权也好，藐视法律权威，局部执行判决这次四中全会规定了要追究责任，甚至达到了犯罪要追究刑事责任，这样的一些规定非常有力度。还有公开透明阳光司法的问题也有专门的规定，过去“民告官”的官司提出来以后，最后裁判文书见不得人，现在要求阳光司法，要拿出来给当地老百姓和全国人民评判你，就不敢恣意妄为。

2014-11-06 16:03:28
莫于川:
最后，明确了检察机关行使监督权，监督刑事案件、民事案件包括“民告官”的行政案件。行政诉讼也要进行监督，而且监督制度行使监督权要完善。这次专门提出要完善，完善就要相应建立一整套制度，可能就有利于行政诉讼法这次修改以后，那么多的改动之处最后的实施就会有更好的环境。前面我提到了环境问题，各级党委不重视这个问题，怎么去保证司法公正呢。所以这次四中全会专门做出了明确的规定，对我们的《行政诉讼法》这么一个“民告官”的重要的法律制度的实施创造了各方面的有利条件，很有意义的一件事情。

2014-11-06 16:06:54
中国网:
任何的“民告官”的官司对于百姓来说都是一件成本特别高的事情，在您看来“民告官”的案件究竟难在哪儿呢？

2014-11-06 16:08:33
莫于川:
首先是观念滞后，观念没有跟上。我们经常讲一句话，办任何事情第一要有好的制度来保障它，同时还要有好的观念。我们讲制度创新一定要和观念更新相结合，没有观念的更新想不到去建立和完善这样好的制度。有了好的制度，不能实施到位，达不到制度设计的目标，这个我们学者把它叫做好经也会被歪嘴和尚念偏。

一定要提升观念，过去为什么观念滞后呢？道理非常简单，中国过去长期封建主义，那个民不能告官的，只有官去处罚民，除非官员的个人行为你去告他，一个县长的离婚案件、伤害案件或者偷盗的行为，谁要告都可以告，但它作为一个机关，它是一个行政首长，在职务上，你告一个机关告一个首长行政职务上的行为没法告，过去是这样的。我国也是在上世纪的才有了第一次的“民告官”，当然过去也能告，就是向上级机关告，行政复议制度，一般的投诉，而不是向司法机关告，司法机关就要是行政诉讼制度才行。所以观念问题是最大的问题。难就难在这个地方。还有刚才我们提到的各种各样的原因造成的受案难，这是一难。

2014-11-06 16:08:48
莫于川:
还有过去的制度设计，它对于我们的行政机关依法行政和法院的司法能力是有一个判断，有一点不自信，或者说不放心，顾虑比较多。给司法机关的权力是有限的，对行政机关当被告以后会不会造成行政管理工作的效率的影响，影响它的效率和影响它的权威，有一点顾虑，所以在修改前的《行政诉讼法》，1989年制定出台这部法律时的那种认识就是有顾虑、有保守，没有规定太多，怕承担不了，影响我们行政管理的工作。所以，你看过去有些行政机关的行为就没有纳入受案范围，法院管不了。制度设计上有这样一些顾虑。

还有一个很大的问题，比如说法院已经发现问题了，能不能纠正呢？过去一般不纠正，只是撤销，让当了被告的行政机关重新自己做修正，只有极少数的情况才由法院变更判决。所以，制度设计上力度不够，觉得法院能不能审是一个担心，审了以后能不能很好的处理，都是一些担心。正是因为这样，所以我们过去的制度设计以后，我们行政相对人这个公民，这个法人，这个企业还有其他的社会组织，你要告政府的时候就要反反复复的很犹豫、很担忧，我花了很大的成本，能不能立案，能不能告，立案以后会不会有很多的干预，能不能达到预期效果。

2014-11-06 16:10:40
莫于川:
还有一个问题是风险，这种风险叫做特殊风险。我告行政机关，即便我胜诉了，我成了胜诉的原告，行政机关被我告败了，会不会它给我穿小鞋呢？我是官司胜了，叫做生意就输了，在这个行政区域当中我还要生存发展，那个行政机关老给我穿小鞋，打压我，封杀我，我不是吃亏吃大了吗？所以我们叫做行政诉讼原告的特殊风险，这种特殊风险为什么有呢？就是我们叫做政企关系和政社关系、政市关系，政府与企业、政府与市场、政府与社会的关系没有理顺，等于政府机关高高在上，企业是我的马仔、附庸一样，政企不分、政市不分的情况下，政府很容易干预市场给他穿小鞋，通过各种方式打压它，企业有它的考虑，我遇到这样一种特殊风险我何必告状呢？我不告状，虽然我自己的权益没有得到依法保护，可能走一些特殊的渠道，我个人受了损失，但还有更大的损失很多人没有认识到。对于行政诉讼提起来以后，花了风险和成本提起来以后，但获得一个很好的成果。一个功能，那就是我们司法机关才可以去审查这个行政机关的行为，因为只有原告提起诉讼才能立案，立案才能审查，审查以后司法机关对行政机关的权力进行监督，促使它依法行政，这是我们《行政诉讼法》法律立法目的之一，可是这个立法目的如果原告都不敢起诉，没有原告了，行政机关更无所顾忌，这是很不利的。所以，我想这种特殊风险必须要通过经济体制改革、政治体制改革、社会管理体制改革的一种深化才能解决，这种解决以后，“民告官”运行才可能到位，才可能产生更好的效果。所以，这样看起来为什么说是一个成本很高呢，这个成本是这样理解的，它不光是打官司请律师的代理费，它有我刚才提到的那种特殊风险，就是我们说的诉讼之外可能将承担的一种风险，这就是一种社会成本。

2014-11-06 16:11:45
莫于川:
当然还有干预成本，我打这个官司以后，本来我可以不请律师，或者只请一个律师，可是干预很大很多，逼着我请更多的律师甚至还要请律师团来打官司，这样增加一些成本，但这个成本不是最重要的，最主要的是综合成本很高，影响了积极性。

2014-11-06 16:13:27
中国网:
我们具体来看，您刚才提到了受理范围的问题，这次修改后的《行政诉讼法》扩大了行政诉讼案件的受理范围，特别列举了一些行政行为列入受理范围的，就这块给我们解读一下？

2014-11-06 16:13:49
莫于川:
受让范围的问题，行诉界最近很多年，包括我，人大法学院提出的修改方案连续好几稿提到了人大法工委，我们的基本意见都是哪些行为纳入受让范围，采取很多西方法制国家的那样一种做法，就是概括性的规定。行政机关的行为造成了行为相对人的权利的伤害，而且只要有联系因素，只要能联系到行政机关，我的伤害是你造成的，对不起，起诉原则都受理，这叫做概括性的规定，这样的范围特别强。此前我们的立法的模式是列举式的，主要是人身权和财产权，列举了几种就是几种，没有列举的都不行。但我们公民、企业、其他组织应当受到法律保护的权利是很多的，宪法赋予了很多权利，只保护这么几种行不行呢？过去考虑到范围扩大那么大，能不能保护下来，还有很多顾虑，所以这样一种状况，我们希望这次修改概括性的规定就算了，但这次没有做到，还是列举式的，它的范围就不可能特别宽。但因为我们的立法是这样的，列举一部分还留下一个开放的口子，只要法律法规规定的就可以，那么就是半开放。这次也是列举，虽然没有做根本性的改革，表述的模式没有变，但列举的范围增加了。过去一直想立案，但是被行政机关的干预和法院的顾虑一直不能很好很顺利立案的内容，比如房屋土地、征收补偿等等这样一些行政争议，那么这次很明确的列举出来了十多种，一一列举，使得列举的范围更宽，也比较明确，而且一旦列举出来往往都是比较容易立案。

2014-11-06 16:14:16
莫于川:
这次明确规定了，基本不能再有各种方式和各种理由，把已经基本符合法律规定的，找各种理由挡在法院门外，是不允许的。立案制度这次做了明确的规定，而且我们前面提到了十八届四中全会的决定里也对保障诉讼权的问题做了规定，这样一个重要的决定对我们各级法院还有我们的法官，应该说就具有一种指导作用。党中央专门的文件都提出了这个要求，而且最后细化到法律当中，后面还有司法解释，当然就会更有利于来解决立案难的问题。所以，破解立案难，我觉得这一次的扩大，尽管不是那么理想，但是已经明确规定了类型，列入争议的类型范围应该说还是非常有意义的，对于解决立案难、审理难、执行难的这些老大难的问题，应该发挥积极的作用，这是一个基本判断。

2014-11-06 16:15:31
中国网:
我们为什么要在这个法律中专门列举这样的一些问题，比如像违法集资，包括您说到的房屋拆迁，为什么要列这样的问题呢？

2014-11-06 16:18:30
莫于川:
两个原因，就是叫做人民群众反映最强烈，社会反映特别大，特别是列举出来的这些案件，以往的经验教训是容易引起群体案件，涉及人数众多，伤害特别重，比如房屋土地，一户农户或者城市的居民，他的房屋和土地基本上就是他的命根子，祖祖辈辈住这个地方，突然就是一个通知，也没有商量，而且标准极低，往往是当地的市场价格的十分之一或者几分之一，甚至十分之一都不到的价格把人家赶走了，任何一个人都不能接受的，没法接受。生活的保障一落千丈，这就成为了社会不稳定因素，而且他据理力争，这往往涉及到众多的人数，一个拆迁一个开发区搞一个公共项目，一拆就是几十户，上百户，上千户，这样的没有解决好，本质是政府机关与民争利，这个伤害特别大。过去曾经表现出来，这一类的容易引起群体事件的，普遍性带来伤害的这样一些做法，过去有一种教训在里面，那就是一些地方的国家行政机关，和地方法院联手做出一些规定，这种不受理，那种不受理，等于就把法律规定的很好的制度，中央的这种立法和国家的立法到基层截留了，根本就立不了案了，这种情况是比较普遍的。

刚才你提到的集资，劳动争议，国有企业改制，那么多的下岗职工，突然地方法院和政府的部门联手说不纳入受案范围，以往有这样的教训。所以这次为什么把这一类的案件要点出来，是容易带来普遍性的伤害，特别影响政府形象。所以，必须要这样来规定才有利于保护我们的诉权。

2014-11-06 16:18:57
中国网:
我们知道诉讼法的特点，一个是诉讼双方地位要平等，还有整个诉讼程序的设计要公平，地位平等和程序公平怎么来理解呢？具体到《行政诉讼法》这次的修改中，对于保障这两点的实现有没有一些条款？

2014-11-06 16:22:28
莫于川:
有的，这次规定了。我们的诉讼是原告提起主动权，首先程序的设计上是主动权在原告方，我提起，你不能来告我，因为你是可以执行的。所以，在程序制度上是倾斜，一是说追求平安，但实际上是更有利于原告，就是行政相对人，公民、法人、其他组织，有利于它。为什么会这样？一方面是说诉讼双方地位要平等，诉讼程序的设计要公平，实际上从制度的设计上其实是倾向于原告方的，只有这样才能真正做到平等，原因在什么呢？就要放到行政诉讼案件的源头去看，为什么会有行政诉讼案件呢？就是因为行政机关的管理、执法或者是服务行为，它带来一种伤害，就是它违法侵权了，这是它的源头。

它为什么违法侵权呢？就是在行政管理过程中，行政机关是主动方，这个时候它和我们管理的对象公民、法人、其他组织在我们行政区域之内是我的管理对象，这个时候它往往是不平等的，行政机关是管理者，而被管理者或者叫做被处罚者、被约束者是我们的公民、法人、其他组织，在这个方面其实行政机关是高高在上的，那么我们行政相对人是很被动的，这是一个制度的设计。

2014-11-06 16:22:47
莫于川:
实际运行中产生纠纷以后就送到法院来了，送到法院我们就要给原先很被动的行政相对人以更多的主动权。所以，告状是主动的，而且制度设计也倾向于它。比如说我举个例子，证据制度，我们一般的案件叫做谁主张谁举证，民事诉讼是这样，但到了我们行政机关这里是我主张，你举证，我是原告，我提起一个主张，你的行为违法了造成我的伤害，被告行政机关拿证据来，是这样一种举证责任倒置，为什么会这样？因为你是管理者，很多的执法记录都在你那儿，你是优势方，包括证据和很多方面你是优势方，如果双方都拿证据，明显我拿不到，我是弱者，你是强者，立法倾向弱者，被告举证，这个程序是这样设计的。

所以，我们看是倾向于原告，好像对被告有所有点不公，我们要平衡，追求双方地位平等，那为什么加重了被告的责任，原因是在于在前面漫长的行政管理过程中，行政机关是优势，因此这样一种制度安排恰恰形成了整个行政法律制度总体上看是平衡的，对双方的权利的照顾和安排，或者说对我的主张的实现是一个比较平衡的安排，这样处理以后能够保障法律的公正和执行力，否则的话，比如你要是像一般的民事诉讼那样谁主张谁举证，因为我原告是被管理者，比如你要处罚我和拘留我，我跟着就失去人身自由了，我哪里拿到证据呢，我一告状拿不到证据就败诉，那就不利了。

所以，对制度的有效实施还是要在制度设计上考虑平等，要追求平等，同时还要考虑一个倾斜，这样考虑总体上的一个平衡，这是制度上的一个基本的考虑。

2014-11-06 16:23:47
中国网:
虽然是这样，但是“民告官”还是一个比较特殊的案例，对于这个过程当中的司法公正和法律执行力的保障，您个人有什么建议呢？

2014-11-06 16:25:07
莫于川:
我觉得现在的规定还是不错的，对于我们行政诉讼的原告方也做了明确的规定而且加以保护，具体在执行当中，可能表现在执行当中，执行当中如何来保证诉权，保证法定的诉讼权利得到实现，这是非常主要的。如果不能保证就会导致“信访不信法”的问题，走到那一条路上。

如果通过这一条法定诉讼程序，其实诉讼程序是有成本的，这对各方都是有成本的。法院审理，裁判的法院中立者有成本，被告行政机关也有成本，它要应诉，我们的行政机关首长要应诉，这也是成本。原告也是有成本的，我和行政机关打官司很容易得罪他。还有其他方方面面的成本，所以如果花了这么多的方方面面的成本，如果最终的结果，比如说你裁判不公，或者不能很好的执行，或者整个诉讼过程中一边诉讼一边就打压，比如行政处罚的，我还没有等到最后的生效裁判我就处理你了，谁还敢告呢？这样一种制度就不能实现它的制度设计目标，因此我们对这次的修改，比如说对被告提出了要求，比如你不能妨碍诉讼，妨碍诉讼要给你制裁，要问责。比如我要提司法建议，你的处理不对，你表现出来是对法院的不尊重，我可以提司法建议。司法建议提到你的监察机关和上级机关，对具体在办这个案件的人或者原先做出具体行政行为的那个公务员，对他肯定是不利的。为什么呢？上级机关接到了司法建议，监察机关接到司法建议一定会采取措施，对你被告的行政机关和直接的责任人员、领导人员肯定是非常不利的，他就要掂量掂量，我何必呢，如果他考虑这些因素以后，何必还要想尽一些办法，我的同学在法院工作，找这个工业去封杀和打压，去搞官官相为，何必呢？

还有我们前面提到的倒查，其实合议庭的法官一定要明确，他想依法裁判，结果受到干预，他要记录在案，要通报，最后倒查，最后还是查了一个水落石出，当然这个制度要实施到位，那么我们打算去干预的首长和工作人员一定要掂量再三，这样就相对会好一些，对我们整个制度设计目标的实现就有好处了。

2014-11-06 16:25:43
中国网:
其实我们一直在说行政机关不能干预法院的审判，不能干预法院的立案，是不是还需要一系列的配套制度来保障，对于这方面您有什么建议？

2014-11-06 16:36:46
莫于川:
保证立案，比如说他这次明确规定了，符合条件必须要立案，不立案上级有一个督察制度，你不立案就算了，但我们上级法院一旦接到这个投诉，指定再审或者移送管辖，把你撇开了，我们到其他地方去审理了，以后对你，你这个法院怕麻烦不想受理的，那你麻烦了，你最后肯定也会被问责。

还有在受案保障问题上还有一些措施，就是公开的问题。因为你要公开，因为整个的司法权过程的公开，当然除了保密的部分，比如说需要不公开审理的部分不公开，但所有的，我每年立案多少，因为什么原因没有立案，还有我的裁判文书都要公开，这个公开是非常有力度的一个方面。

我们希望更多的人走利用法律武器来维护自己的合法权益的法定渠道，而不要走其他成本特别高的渠道。比如我要走信访，也可以，但你选择走信访一般是比较轻微的违法侵权，如果你又要走信访又要走司法，这样的走法使司法的权威性受到了影响。比如我们走了司法，假设我们信访那边受理了，而且信访那边还给你改变了判决，我们法院做出的生效判决的权威性就没有了，这是非常大的一个问题。所以，不管是立案、审理还是后面的裁判执行，这几个方面都是在保证，让全社会所有的主体都相信并且积极的运用“民告官”这样的行政诉讼制度，运用制度的力量来解决纠纷，而且纠纷都要化解，纠纷不化解一定会积聚，这种不稳定因素积聚起来就会引起社会系统的混乱和爆炸，成本就会非常高，特别是群体性事件成本会非常高。

所以，我想引导大家，这种制度性事件展现给大家的意见，说是通过“民告官”这样的行政诉讼制度特别是它当中已经改进后的这样的制度安排，使得我们主观上感受到受到伤害和受到侵权的这些公民、法人和其他组织，你们应该积极的去用法律的平台，走这个程序，来维护自己的合法权益，这样是成本相对比较低一点的，是这样一种导向。

2014-11-06 16:37:28
中国网:
您刚才也提到了，其实在百姓当中一直存在“信访不信法”的现象，这次《行政诉讼法》的修改对于这个现象是否会有缓解呢？

2014-11-06 16:38:31
莫于川:
应该有。这有一个背景，因为中共中央办公厅和国务院办公厅在大致一年以前已经发了通知做出安排，以往那种现象，就是信访案件有些时候是属于涉诉的，对于又是诉讼案件又是信访案件，这样混在一起，不正常的加大了人们的预期，这样形成很不合理的一个情况，这个情况人们把它形容为信访部门成了最终的，也是最高的纠纷解决机构了，那这样效果就非常不好。而那个通知就已经说明清楚了，等于你要分流，你走诉讼就走诉讼，你走信访就走信访，不要混在一块，两头都沾，这样不利于我们树立法律的权威。我们不能说信访制度不是法律制度，信访是有信访条例，它也是一个法律制度，但信访制度是针对一些个别的轻微的问题，还有极端个别的问题促成它的解决，所以从这样一种制度设计目标来看不能包打天下，而构成了人们的不正常的期望值，也是和有些地方党政领导对这个制度没有认真理解，他看似做了好事，解决了个案公正，但最终使得司法的权威性受到影响，大家一窝蜂的涌到了信访部门走信访道路，而对司法这么一种合理、有效的而且也是成本较低的程序制度和平台、路径不去运用，就要防止这样一种不正常状况，这次也明确做出了制度设计。

我想行政争议本身来说其实有几条路可以走，比如可以复议，行政机关上级纠正下级的错误这个可以走，再就是走司法程序，寻求司法机关来判断是非加以解决，还有比较轻微的可以走走信访，但一旦要做到分流，明确自己的本份，什么性质的争议和矛盾用什么样的方式来加以解决最合理，我们要有效的利用司法资源，这样就比较有利于从较低成本的创建一个和谐社会，这次从这些方面至少能往前走那么一两步。

2014-11-06 16:38:43
中国网:
您觉得我们应该从源头上怎样消解“民告官”，预防和化解这个争议？

2014-11-06 16:39:31
莫于川:
行政争议的化解是更源头的问题，我们怎样解决行政争议，使它得到很好的解决。政企关系、政民关系、政市关系能够恢复到平和和协调的状态，但我们希望最好不要产生这样的争议，你提到的是这样一个问题。这是我们作为各级人民政府和行政机关，可能有一个行政的观念问题，我们既是管理部门，也是行政执法部门。服务型的政府和服务型的管理机关，最重要的目的是什么，这是很原始和很源头的本质上的问题，不是单纯为了树立我们自己的权威，别人都怕我们，我非常了不起，我高高在上，如果靠这个那就等于是把法律制度当成自己利用的一个工具，而去收拾老百姓，这样一来永远会产生矛盾，而且越产生越多，越产生越激化激烈。这样的叫做行政争议是没有办法解决完的，设计再多的制度也不行。

所以就要转变观念，从单纯的管理型政府机关变成一个服务型的政府机关，这可能是更加主要的，这叫做以人为本，关注民生，服务为先，追求的是公民、法人应有的权力，宪法法律赋予他的权利，得到最好最充分的实现和保障，这是我们的目标。如果这样走，这样来处理一开始在源头上就会产生一个效果，减少了纠纷的产生，化解了纠纷的压力，它相应就比较小，因此在处理行政管理、执法服务的过程中，我们的行政机关和公务人员就应该有服务的观念。比如说管理过程中尽量是柔性管理，而不要动辄就非常刚性的，容易带来伤害后果的这些刚性行为，这也就会选择要形成以人为主，刚柔并济的管理方式，减少一种伤害。

积极的为公民、企业、社会组织的发展创造一些条件，提供更好的服务，它发展起来了对我们政府机关就有更好的一种认知，它相信你，感激你，你自然就有了权威，这个权威不是靠自己用拳头打出来的，是靠自己的服务行为，你帮助别人发展，树立起别人对你的信任，这样的权威是我们希望产生的，过去把这个叫做化解社会矛盾，减少社会矛盾，而且把这些矛盾化解在萌芽之中，这样好一点。

2014-11-06 16:39:42
中国网:
最后一个问题，您觉得这次修改后的《行政诉讼法》还存在什么缺憾吗？对于未来的实施您有何期待呢？

2014-11-06 16:40:55
莫于川:
应该说总体上还是觉得不错的，因为要形成足够的共识才能进行这样的修改，才可能获得通过。从这个意义上说，还是感觉到不错的。

当然有些不足了。我的看法，在这部法第一条立法目的中做了一些调整，我们的建议是把保护公民法人其他组织的合法权益摆在最前面，而不是简单解决争议放在前面，为了更好的诉讼，第一要保证法院来裁判案件放在最前面，而把公民、法人、其他组织我们叫做相对人放在最前面，这个是我们的基本的目的，也是一个立法精神。

此外，行政法院，专门的法院建立起来更好一些，使得我们的专业性水平能够提高。

还有在管辖过程中，谁来管辖这个案件中的公民的选择权，不能说为了减少地方政府不正常的干预，我们就只是由上级的一个，比如说越级审理，异地审理等等，但是这个选择权还是应该交给相对人来选择，为什么呢？因为他有时候抱着试试看，我打打官司再看，我在县里面就告县政府，我不愿意到市里去，是这样一个情况。

最后，公益诉讼的问题也应该提到，这样使得普遍性的问题能够更好更有效率的解决。

2014-11-06 16:41:05
中国网:
感谢您做客我们的节目，由于时间的关系，本期的节目就到这里结束了，感谢各位网友的收看。再见。

2014-11-06 16:42:25
中国网:
（责编：寇莱昂文字：佟静主持：孙婉露导播：李哲摄影：李佳摄像：高聪宗超）

2014-11-06 16:42:39