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李永忠:对战犯都可特赦,对贪腐官员为何不可?

发布时间: 2015-03-06 14:08:46  |  来源: 中国网  |  作者: 王瑞芳  |  责任编辑: 王瑞芳

李永忠,制度反腐专家、中国纪检监察学院原副院长,曾任职于地方纪委、中央纪委研究室。

对于特赦贪官,反对声音在下降

记者:您有一个很著名的观点,就是说主张在反腐保持高压的态势下,对一些贪腐者进行有条件的赦免,但是这个观点就引起了比较多的争议。

李永忠:这个观点媒体十五年前披露出来的时候,当时,99%以上的人都强烈反对;到2012年,80%左右的人持反对态度;到了2014年,只有60%多一点的人表示反对,不断地在往下降。而支持有条件赦免的人,由过去不到千分之一,现在已经百分之二十多了。我希望反对的声音不能再降,再往下降,我们就没有条件去做这种有条件赦免的谈判了。这是一种能对问题官员和贪腐官员形成强大压力所必需的一个条件。因为这说明大家都认同现在的腐败呆账存量很大,都必须对他们赦免了。而那些问题官员、贪腐官员反而不会满足于他们已有的取得的那些东西了,他会提出更高的筹码,像香港当年的警察就提出了更高的筹码。

我希望尽快设立政改特区或者廉政特区,来进行这种赦免,进行这种实验。在这个政改特区或者廉政特区里面可以进行三种:

第一,绝不赦免。如果95%都是没有问题的,都是清廉的干部,我们为什么要进行赦免呢?可以进行第一种绝不赦免的实验。

第二,进行有条件赦免。如果发现问题官员、贪腐官员占相当大的比例,你为了不把这个地方搞乱,为了化阻力为动力,变消极为积极,那么就要有条件的赦免,这是第二种实验。

第三种实验就是无条件赦免,香港那种实验,最后通过摸底,看看这个县里面,问题官员、贪污腐败官员已经超出我们原有的估计,占了很大的比例,怎么办?就像当年上世纪七十年代,香港警察中的腐败分子、贪污分子占了百分之七八十,这样情况怎么样?总督只能搞一个无条件赦免,才能解决香港多年的腐败呆账和存量。

因此设立政改特区的目的,就是为了具体去摸清楚,到底贪腐问题占多少的比例,才能决定你是无条件、有条件还是绝不赦免。哪一种都是要通过实验、通过具体搞才能清楚,你用的对策是正确还是错误的。

记者:有人认为赦免贪官这个是违背《宪法》精神的。

李永忠:有条件赦免,根本不违法《宪法》精神,根据《宪法》第67条和第80条明确规定,有特赦的权力,由人大常委会决定,国家主席宣布就可以了,它是符合《宪法》的。同时大家注意,我们建国以来一共七次特赦,最后一次特赦距离今年已经40年了,1975年3月份,马上要到了2015年3月份,40年了。最后一次特赦,即第七次特赦,没有任何前提。前六次特赦都有前提,或者改造好了,第七次没有,就是特赦所有的战犯,不管你改造好了没有,还是你继续要作恶,没有,没有这样的条件了,就一律特赦了。对战争年代,双手沾满了共产党和人民群众鲜血的战犯我们都有这样的特赦,对这些在经济领域有问题的问题官员、包括部分贪腐官员也可以采取有条件赦免的政策。

记者:因为很多官员他们是党员,如果说执政党对自己的党员进行赦免的话,老百姓未必会答应。

李永忠:那么我请问,这些官员他们成为问题官员、成为贪腐官员,固然他们的自身素质有问题,但是你必须看到,难道你的体制没有问题吗?难道你的选人用人机制没有问题吗?那么同样我请问,已经弱势群体了,已经被社会边缘化的北京收停车费的老头,你把车开到停车场,他主动来问你要不要票,要票10块,不要票5块。这样的问题和你的制度设计有严重的问题,你把这个停车场的老头你强制他,你判他刑,你关他进监狱,有意思吗?他肯定有腐败的因素在里面,这和你的体制有关系,和他的素质也有关系,这两部分原因你都必须综合考虑。那么怎么办?所以说我们把制度设计好,就有可能把以前的问题淡化、从轻处理,因此这个才是方向,而不能仅仅以为当时的老百姓是否同意,是否答应,以此为标准。

那么我就举西安事变,把蒋介石逮起来了,你怎么来肯定我们多数红军指战员的意见?中央去征求,肯定是不同意(放他走)的,因为蒋介石杀了我们多少共产党员?我们30万人,到延安只剩下3万人了,90%被他给灭了。这样大的血海深仇难道不报吗?所以1936年西安事变正好就是,逢这个事变正好是报这个血海深仇的有利时机,杀掉蒋介石顺理成章。这样搞下去,表面上服从了民意,实际上会让日本人利用这一点,把中国搞成一盘散沙。因此当时的张学良明白这一点,毛泽东、周恩来、朱德明白这一点,蒋介石放回去了,日本人没能利用这一招儿,把蒋介石杀掉,造成群龙无首、中国乱了。

但我们还是从理性出发,并没有顺从绝大多数红军指战员的意愿,把蒋介石给杀掉。所以不能简单的以当时民众的意愿是义愤、是情绪化还是理性思考,领导人和有良知的专家学者必须要明白这一点,你代表的是民众的当时利益,还是长远利益,你是暂时的屈从于民意,还是去努力的引导民意。

记者:1989年的时候,“两高”曾经推出了一个“限时自首”的规定,当时说你只要在规定的时间内限时自首的话,就可以从宽处理。但是紧随其后就来了一个腐败的高峰期。

李永忠:我觉得这更说明不了问题。“两高一部”在那样一种情况下,还没有现在的高压态势,居然就有那么多的部级、局级、处级干部和公职人员投案自首。之所以后来出问题,是由于投案自首后,你的政治体制改革没有跟上,你的权力结构没有改,你的选人用人体制没有改,是我们自己的失误,不能说“两高一部”的公告错了。你想,那么一点压力下,那么多人自动的就去自首了,这说明相当多的人,在一定的压力下,都有一个向善、从善的想法。本来你应该抓住这个契机、推动改革,继续加大力度,特别是权力结构、用人体制改革的力度,通过深化改革把你的权力结构搞科学了,把你的选人用人机制搞正确了,那么后面的问题就不会出现了。

反腐治本之策在于建立科学的权力结构和选人用人体制

记者:很多人印象中都觉得反腐败只是一阵风,风头一过,腐败现象又会卷土重来。

李永忠:由于我们30多年的反腐败,基本上都是一阵风,刮过去就刮过了。1982年到1985年打击经济领域严重犯罪是一股风,只不过这股风刮得稍长一点;1989年政治风波后,此后的反腐大多都是一股风,而且时间越来越短,效果越来越差。所以,民众这种担心是正常的。但是十八大后,无论是习近平总书记,还是无论是王岐山书记,都强调一个,党风廉政建设、反腐败永远在路上。这是第一句话。因此,这次不会像一阵风那样刮过去。

第二个他强调,当前以治标为主,是当前,甚至不是现阶段,更不是将来和长远。而以后的目标是为治本赢得时间,治本才是目标,才是方向,所以说方向、目标是有的。

第三点,特别是习近平对这个问题更是深思熟虑。2013年的1月,中央纪委二次全会他提出,把权力关进制度的笼子里。当时很多朋友看到这句话欣喜无比,他们告诉我,你二三十年研究的制度反腐,总算在总书记那里得到了一个最强有力的回应。2014年1月,中央纪委三次全会,习总书记又提出了一个重要观点,形成科学的权力结构。我在我三十年的研究中就提出,制度反腐的核心就是要通过深化改革,形成新的科学的权力结构,这又得到了认可。今年的1月,总书记再次提出一个重要的观点,制度治腐。这跟我三十年提出的制度反腐又是相通了。这都让我这个从事制度研究三十多年的人,对总书记上述论断由衷钦佩,对中央敢于直面问题感到深刻叹服。

所以说我认为,十八大后的反腐败,绝不会一阵风过去,这是第一点,从理论和认识的深刻上讲。

第二,习总书记在十年前就有自己的政改样板间。在他当浙江省委书记的时候,当时浙江省金华市武义县后陈村,在村土地急剧升值,村财富不断地上升,村干部由于没有监督,严重的违法乱纪,甚至被抓。在这样一种局面下,他们自发的成立了中国第一个村务监督管理委员会,独立于村支部、村委会的权力第三方,村务监督管理委员会。这样一个权力结构改革的试点被习近平同志发现,他亲自调研,从省委书记到总书记,他对这个村,这个村的村务监督管理委员会做了五次批示。目前,只需要像邓小平那样,把政治体制改革的样板间后陈村,像当年邓小平对经济体制改革的样板间小岗村那样,把它复制拷贝到县、市、省,我们就能走出形成科学的权力结构的这么一个成功做法,我们就能搞成功。

记者:您还曾经说过,下一阶段的反腐面临的最大的问题是沿用了苏联模式的两个根本弊端:一个是权力的结构,另外一个是选人用人的体制。这两个根本性弊端如果不改的话,不管反腐抓多少人,都是还是会源源不断的产生腐败分子。

李永忠:我们看一看,以苏联为代表的社会主义阵营,曾经和以英美为代表的西方资本主义阵营,是在上世纪从五十年代到八十年代,几乎都是两军对垒,呈胶着状态,但是它后来为什么完蛋了?我这二十多年研究的结果就是,苏联模式完就完蛋在两个根本性弊端上:第一是权力结构。它把决策权、执行权、监督权集为一体,不分解,没有权力分解就没有制衡,没有制衡就没有监督,没有监督就没有民主。因此这个权力结构就造成越来越权力过分集中,越来越专制,越来越远离民众,远离民主,越来越走向自己的反面。苏联完蛋前,80%多将近90%的工人农民不认可这个党和政府代表我们自己,这样的政权这样的党,难道不完蛋吗?这是必须要完蛋的,这是权力结构造成的。

而第二个是从上往下层层任命的干部,而不是从下而上层层选举的干部。马克思在143年前在《法兰西内战》里面就有一句名言:“用等级授职制来代替普选制是根本违背公社精神的。”苏联违背了,它完蛋了;东欧违背了,它完蛋了。我们如果不抓政改,那么习总书记的话摆在这里,苏联的昨天就是我们的明天。在这种情况下,总书记才下定了“把权力关进制度的笼子里”的反腐决心,明确了“形成科学权力结构”的政改目标,提出了“重构政治生态”,实现“制度治党”。因此和我二三十年前的研究完全吻合,权力结构第一位的,第二选人用人体制。

权力结构是解决权力过分集中,这被邓小平称之为“总病根”的第一个弊端,而选人用人体制,解决的是政权和政党合法性的问题。你只有来自于人民,你才能够代表人民;你只有服从民众,你才能服务民众;你只有回归民众,你才能够属于民众。这就是权力的三个基本的东西。

代表,来自才能代表,服从才能服务,回归才能属于,而我们权力做不到这一点。我们每级干部,第一他说他代表,但是大家的选举是一个走形式,是控制型选举;第二说我要为人民服务,其实人民对他一点法儿没有,所以才会出现“你到底是替党说话还是替群众说话”。你看,我们的公务人员都说出这样的话来,你就知道他这个官帽是上级给的,不是老百姓给的,所以说他不服从也就不可能有服务。

第三,一旦他被任命了,能上就不能下,能进就不能出,权力永远回归不了民众,他怎么可能属于人民群众的权力呢?因此我们的改革必须从这里面起步。

记者:有人说要想对权力实施有效的监督,关键还是在于要把权力的监督者从笼子里放出来,增强监督者的权力和独立性,您对这个看法是否认同?

李永忠:你要说对,也有对的成分;要说不当,也有不当的地方。怎么讲?当前,我们很多权力之所以没有关进制度的笼子里,是因为这些权力都是过分集中的绝对权力。古今中外历史证明,绝对权力是关不进笼子里的。如果你把它分成了决策、执行、监督,能相互制衡和监督的权力,它自然就在笼子里。即使你把监督者从笼子里放出来,绝对权力也关不进笼子里。如果你把绝对的权力分成决策权、执行权、监督权三个相对独立的权力机关,绝对权力就能够相互制衡,它自然就在笼子里了。所以,重点不是把监督者从笼子里放出来,而是要把绝对权力进行分解。这就是总书记所说的形成有效科学的权力结构。

就像邓小平在1980年“8·18”的《党和国家领导制度改革》那篇文章一样,在当时没有被很多人理解、认识,所以说我们错过了关键的时候。现在我希望媒体和党内更多的同志,关注总书记所说的“形成科学权力结构”和“制度治党”这两个重要论断,我们就会找到我们深化政治体制改革的勇气。

仅仅依靠监督的独立性不够,如果说决策、执行、监督三权合在一体,监督权独立了,能对这个权力进行监督了,那么将来谁来监督监督权?监督权又成为下一个腐败的重灾区,这种情况不是没有的。当汉武帝时代,他用十三部监察区小官、刺史,年俸六百石,去监督,每个刺史要负责监督三到五个郡守,相当于现在的省委书记。郡守的工资,年俸是两千石,他连三分之一的薪俸都没有,要监督,而且面对的是三五个郡守,相当于现在的县纪委书记去监督省委书记。但是当时做到了独立性,“以小治大,内外相维”,这是汉武帝总结的经验。可惜的是,这种只强调监督的独立性,只是暂时起作用,但是到后来,刺史就成为最腐败的官员。刺史本来是监察区不是行政区,刺史所在的监察区都变成了高于郡之上的行政区。东汉的的董卓也就是刺史,东汉的乱也是从刺史开始的。把负责监察区的刺史,演变为行政长官刺史,是东汉之所以完蛋的重要原因。监察权独立了,而且是绝对的独立。刺史独立以后,小官,郡守都纷纷向刺史行贿,把权力输送给你,把利益输送给你,刺史成了腐败的重灾区。董卓就是这样干的。

所以说权力结构不分解,仅仅强调监督的独立性,最后就是东汉末年分裂的局面。必须要把权力分解了,形成科学合理的权力结构,就能够解决过去的存量,遏制新来的增量,就能够让我们走出新路。

以党代会常任制来分解过于集中的权力

记者:您刚才也提到了治标和治本的问题,王岐山书记说,现在治标是在为治本赢得时间。您也提到了,治本就是要改革权力结构和用人制度。我的一个疑惑是,从治标到治本,大概还有多远的距离?

李永忠:治标,当前治标为主,强调的是全国范围内治标为主。我们已经在全国范围内进行了两年的以治标为主的全国的反贪腐,现在我随时都可以拿一个县、几个县,甚至拿一个市、几个市来设立政改特区,或者反腐特区,在这个特区里面进行治本为主的实验,随时都可以。关键要下定这个决心,要向总设计师邓小平学习,画几个圈实验就行了。局部治本为主,和全局的治标为主一点也不冲突、不矛盾。

记者:制度反腐的核心就是改革结构,您也说过党委的权力必须进行分解,那么在实践中应该如何做到?

李永忠:我们党1956年做过这样的改革,1956年产生了党的中央委员会,决策机关,主席毛泽东;产生了党的执行机关,中央书记处,总书记邓小平直管执行;产生了党内的监督机关,中央监察委员会,书记董必武。决策、执行、监督在1956年党的八大就分开了,一些省也这样分开了。后来本来准备不断地深化,就叫党代会常任制。用毛泽东的话讲,党内准备设立这么一个“国会”,只管决策,一个执行机关只管执行;一个监察机关只管对执行机关进行监督。由于受1957年匈牙利事件的影响,后来毛泽东又把这个党代会常任制的分权模式,搞成了集权模式,于是我们就再也走不出去了。

到了1988年,又明白要求党代会常任制,刚搞不到一年,1989年以后又半路夭折;到了2002年又搞党代会常任制。但是到现在,我们没有政改特区,所有搞党代会常任制的,都把党代会常任制,变成了党代表任期制。除了把五年开一次党代会,变成每年开一次党代会,除了浪费了钱、浪费了时间、财力、实力、物力以外,并没有任何价值,这就是我们的悲哀。

所以必须要用党代会常任制,来解决党内形成科学权力结构的这么一个政改实验,而我们在六十年前就有这样的实验了。将近六十年前有这样的实验,我们完全可以走出新路,关键我们要设定政改特区,让党代会常任制在这里攻关、破局。成功了,拷贝就行了。

记者:中央纪委是党内的组织机构,但是在中国还有很多党组织以外的反腐和反贪机构,您认为在反腐的过程中,如何平衡党纪和国法之间的关系?

李永忠:中央纪委是中国共产党、全国党代会选举产生的,党内专门的最高的监督机关,它主要负责党内监督。它充当反腐败的协调职能,是不得已而为之的暂时之举,因为现在权力结构没改,用人体制没改的情况下,它只能暂时充当这样一个机构。真正到我们权力结构科学了,它就肯定会成为党内的专门的监督机关,至于触犯国法的案子,就由司法机关去解决。现在它之所以党纪和国法有交叉,是由于我们的权力没有分解造成的,也是由于当前反腐的形势依然严峻、复杂造成的,它是勉力而为。在这个过程中可以体现出它的权力和它的坚决,以及它的成效,但是也会让它给将来留下很多的后遗症。

所以说现在中央纪委意识到这个问题,凡是在查案中一旦党纪问题查清楚,涉及到国法的问题,立马就移送给司法机关,进行这样一种分解,这样才能让它面临的后遗症越来越小,逐步成为归到党内监督的专门机关这个定位,而不是把党纪国法“一锅烩”的局面。

它在国法方面的慢慢退出,而集中于党纪的时候,它就慢慢会由党纪的办案机关,慢慢成为党内专门的监督机关,真正党内的监督机关才是它正确的定位,而办案机关是它不得已而为之目前的一种权宜之计。在办案机关又加上国法的一些办案,更是不得已而为之的东西,所以说终归是慢慢归位的,由党纪国法不分,慢慢党纪的办案机关,办案机关慢慢的再转向党内的监督机关,这样才能回归它的本位。

财产申报卡在哪里?加薪能保证养廉吗?

记者:中国有着极其复杂、严密的反腐体系,包括纪委监察部、反贪局、各种审计机关各种各样的部门机构,但是为何仍然没能避免出现这种腐败严重的局面?

李永忠:首先就不是严密,我们有很严厉的反腐机关和反腐机构,却从来不严密。我们随便拿一个县的县委书记来说,他想怎么干就能怎么干,想阅兵就能阅兵,想口称我在这个县搞了108个女人,包括我的老婆,他就可以口出这样的狂言,严密吗?一点儿都不严密。不严密的严厉有什么意思呢?你设了纪委、纪委管不了;你设了监察局,监察局也管不了;又设了反贪局,反贪局管不了,又来审计,有意思吗?你形成科学的权力机构就严密了,有了严密就不需要严厉都能解决问题。

香港经济犯罪最严重的,十年以下有期徒刑,我们有死刑,严厉吧?我们的腐败是愈演愈烈,香港七十年代几年就成为亚洲,由最腐败的地区成为最清廉的地区,在全世界排在第十二,在亚洲仅次于新加坡,它靠的是严密,而不是靠严厉。所以我从来不认为我们有严密的反贪机构,我们的权力结构是一个非常不科学的权力结构,何有严密之说?而我们的反腐反贪机构人员相当的巨大,比汉武帝十三个监察官都多了,汉武帝能做到官场风气之好、国力之强,永为后世称道,我们能做到吗?我们四五十万纪检检察干部,专职的,你解决什么问题?是处在一个非常不科学、不合理的权力结构下。

记者:中国有官员财产申报制度,但是为何没有向公众公开,是哪些因素制约了这项制度的公开?

李永忠:第一个制约的因素是,三十多年我们的问题官员、贪腐官员的比例,或者我们换言之,我们的腐败呆账存量很大,在这种情况下贸然公开所有官员的家庭财产,是一个风险比较高的事儿。因为你公开的目的是要干什么?公开的目的是要查这些官员,那么你的能力够不够,你的时间上能不能保证得了?我给你举个最简单的例子,全国纪检检察机关在十八大之前,每年的平均查案总数,在十七万,或者十五万到十八万件左右。2013年我们18.6万件好像是,2014年将近23万件,比例增加了不少,但是即使是这样高的比例,全国有专职纪检检察干部多少人?40多万人,平均2个人一年才办一件案子。你要把三十多年所形成的问题官员、贪腐官员,把他的问题查清楚,你需要花多少人?

要么你增加专职纪检检察干部的数量,你能增加多少?国家的财政成本要付出多少?公务员队伍的庞大要多少?而这些都不是直接创造生产力的,他是为生产力的健康发展保驾护航的。所以在这种情况下,第一个你把它公布出来想干什么?摸清家底以后,老百姓对这些问题官员、贪腐官员会怎么看?他还会跟这些干部走吗?这些干部的领导执行能力还会增强吗?你都要打很大的问号。

香港警察就是属于这样的状况,香港总督明白这个道理以后,一个尖沙咀高级警务人员抓了二十多个,一般的警察逮捕了二百六十多个,他就明白了,香港警察百分之七八十都是腐败分子。怎么办?把他们统统枪毙?社会治安问题;把他们抓起来?也混乱了。把他们以前切一刀。所以我就说过,多年前就讲过,目前马上全部公开官员的财产是不明智的一个做法,但是将来我们一定要走官员财产公开和公示的路子,但是哪级干部、哪类干部、怎么公开,我们要通过试点把它摸清楚,我们搞就会积极又稳妥,而不是仅仅像一个,我现在想了解你,我现在我的收入,你知道你的收入,我告诉你吗?

总书记这次加工资,才由月工资7000多块钱涨到1.1万块钱,你想想,把你放在那么重要的岗位上,你又禁得起,你要在部级干部、司级干部位置上,又禁得起多少诱惑呢?所以这里面个人肯定要承担责任,但是党和政府也应该承担应有的责任,我们才能够解决我们多年形成的这个呆账存量,走出我们的新路。

记者:既然您提到工资,那么应该如何处理好这样一个官员的薪资水平和反腐倡廉这个问题之间的关系?

李永忠:中国有两个朝代薪俸是最低的,一个是明朝,朱元璋没有执政经验,他给官员的工资不足以养廉,实践证明,尽管他杀人无数,反贪极其严厉,但是明朝是中国有史以来最腐败的朝代,最后也完蛋在腐败上;第二个就是我们现在。我们现在工资有多低?我曾经给我的朋友《潜规则》的作者吴思,我请他帮我算一下,找一个等价物,算一算明朝县令的工资,和我们县委书记的工资做一个对比,后来他研究以后告诉我,以2000年的大米为例,明朝县令的工资,当时他把白银折合成人民币,1360元,我们县委书记的工资,1380元,我们只是比明朝的官员多了20块钱,县委书记!因此他的这个研究就回答了我,为什么会有相当多的问题官员和贪腐官员在薪酬中的一个因素,薪酬过低。

面对过低的薪酬在八十年代有一句话,“我不能当万元户,但是我能吃够万元肚”,公款吃喝由此蓬勃的发展,后来公款吃喝、公款请客送礼、收受红包、行贿、受贿、输送利益不断演变,这就是我们走过的腐败与反腐败的斗争历程。在这种情况下,低薪不能养廉已经被证明了,但是高薪同样不能保廉,因为工资给得再高,总会有人人心不足,要贪腐。但是只要一个合理的薪酬,大多数人在一个合理的制度下,都不会去腐败,这也是被古今中外历史所证明的,合理薪酬以及合理制度,权力结构、用人体制所保证的。

我们现在的困难在什么地方呢?官员薪酬低是事实,但同时官员优劣不分,能干的和不能干的混在一起,而工资却是一样的,这就和我们的选人用人体制有关系了,只进不出,能进难出,能上难下,就造成了不合格的公务员淘汰不了。这一切只能通过深化改革,让那些不能干的、不称职的官员,有合理的下岗途径;让那些能留在公务员队伍当中,就能拿到比较合理的工薪、工资、合理的薪酬。这些问题决不是仅仅把他抓了把他关了把他杀了,他就不干了,你不解决他薪酬,照样要出问题。

同时你解决了薪酬,而不精兵简政,不把那些不合格的,不合适的,不适合当公务员的,你把他请出去,你也不敢加薪,一加薪他更不走,所以说必须,我的方案是必须先瘦身,先精兵简政,再提高公职人员工资。这一切都离不开政改特区的实验,没这个实验,一切都陷入空谈。

(访谈|史毋意 编辑|张鹭)

文章来源: 中国网
责任编辑: 王瑞芳
 

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