“水十条”参与起草者傅涛解读水价构成_中国访谈

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“水十条”参与起草者傅涛解读水价构成

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时间：2015年4月27日15:30
简介：近期国务院正式印发《水污染防治行动计划》，简称“水十条”。作为当前和今后一个时期水污染防治工作的行动指南，“水十条”如何落实？资金从何而来？中国网《中国访谈》对此专访了中国水网总编，E20环境产业研究院院长傅涛。

文字内容：

中国网:
近期国务院正式印发《水污染防治行动计划》，简称“水十条”。作为当前和今后一个时期水污染防治工作的行动指南，“水十条”有何亮点？如何落实？资金从何而来？中国网《中国访谈》对此专访了中国水网总编，E20环境产业研究院院长傅涛。

傅老师您好，感谢您接受中国网的专访，“水十条”何时出台一直是牵动人心的，4月16号终于印发了，它为什么姗姗来迟呢？

2015-04-27 12:49:21
傅涛:
大家知道水是关系国计民生的一件大事，党中央、国务院都非常关注，社会也是非常关注，我们环保界也期盼已久，像你说的它姗姗来迟，核心原因是这次水是指向质量和效果的，牵扯的部门太多。这次向国务院报材料，核签部门12个，238项措施中间牵头部门有十六七个，涉及部门三四十个，甚至中组部、监察部这样的机构都在这个责任名单中，行业开玩笑说，相当于一个小“三定”了，相当于给很多部门都重新分配了任务，所以它的协调过程非常长。从启动到发布经历了两年，在各方努力下也是非常不容易的。我知道国务院甚至常委、习近平主席都专门做了批示，里面引用了很多习近平主席的用语，能如期出来，我觉得已经很快了。

2015-04-27 12:50:07
中国网:
“水十条”的出台有什么样的积极意义？它的内容有哪些亮点呢？

2015-04-27 12:50:24
傅涛:
“水十条”有很多的亮点，我最看重的还是它对新机制的探索，包括政府统领，企业施治，市场驱动，公众参与，这十六个字构架了一个不同于“大气十条”的机制，变成政府和企业共同来施治，公众来参与，强调了市场机制的引入。为什么有这样的原则呢？因为“水十条”的治理面向的是整个水环境，是涉及到水资源、水环境、水生态的多元体系，涉及到陆上、地面、海上，包括地上、地下的水，包括农村和城市的水，一系列复杂的问题，光是政府机构是很难完成这样的任务的，而且“水十条”是一种行动计划，也是一种向社会的承诺，其实我们承诺了在2020年、2030年、2049年不同的阶段中，三个不同的感官性的、质量性的、效果性的指标，其实这种承诺是很严肃的，是必须要完成的。所以，这个需要一个很好的机制来把它做到位。所以这是一个很重要的亮点。

第二个亮点，这次每一条举措是非常到位的，其实每一条规定都有相应的目标、时间和责任部门。党中央、国务院这次印发的“水十条”是真正想还给老百姓碧水蓝天，真正治理好环境。

第三个亮点，大家也能看出来，“水十条”里涉及到多元手段，不是像以前“点”上的突破，而是所有涉及到水方面的事情它都覆盖到了，而且是很重要的一个系统设计，它的系统性也是“水十条”很重要的亮点。

2015-04-27 12:50:33
中国网:
您刚才提到大气十条，它毕竟和“水十条”一样都不是法律，都是行动计划，他们“水十条”的内容与新《环保法》是什么样的关系呢？

2015-04-27 12:50:54
傅涛:
“水十条”是新《环保法》1月1号实施以后发布的行动计划，“大气十条”是在新《环保法》之前。“水十条”的发布体现了我们依法治国，很多的条款都是对应着新《环保法》具体实施的一个过程。所以它其中一个亮点刚才我没有说，不能叫亮点，也是必须做到的，它体现了新《环保法》落地的重要举措，实际上是中国依法行政的一个很重要的纲领性文件。

三中全会讲到充分发挥市场机制，四中全会讲到依法治国，“水十条”很好的体现了这两个原则。

2015-04-27 12:51:02
中国网:
您认为“水十条”落地执行的重点、难点在哪儿？

2015-04-27 12:51:18
傅涛:
这是一个行动计划，它依照法律，是实施法律的基础。但“水十条”相对特殊一些，它虽然是国务院发的，实际上是党中央确定的文件，没有由党中央发布，因为常委会进行了讨论，而且总书记亲自做了批示。为什么有这么高的高度呢？因为改革开放三十多年所积攒的环境问题、资源问题，在水的问题里的积淀是最深的，产生的压力也是最大的。要真正把它治理好，还老百姓水清水美的一个环境，其实需要各种各样的努力，我刚才提到了需要各个部门的配合，甚至需要党中央有关部门的参与，包括中组部的一些参与。所以，这个文件虽然不是法律，但得到了党中央层面很高程度的重视，是以举国之力来推动的面向社会的计划。所以，这里虽然它不是法律，但是是很重要的政策性、纲领性文件，相信它未来还有很多的具体措施。它其中300多项措施，有100多项是原来已有措施的强化，有90多项措施是创新性的措施，还有十几项措施还在研究探索中，是多元组合，显示了这次“水十条”真正解决水问题的一种决心，除了强化我们原来的136项行动之外，我们还加了102项新的尝试，这次突破还是可圈可点的。

2015-04-27 12:51:44
中国网:
您刚才也说一直以来部门之间的协调配合一直是一个问题，这会不会影响“水十条”的落地呢？

2015-04-27 12:52:01
傅涛:
中国是部门行政体系，我们都是部门立法，各个部门按照自己的条块分割，自己再管理自己的事务。我说的条块一个是我们部门的分条，另外是不同政府之间的分块。但因为水的流域性和系统性，其实必须要各个部门甚至中央，还有基层政府的密切配合，甚至也需要企业、产业以及公众的密切配合。所以，水的问题的系统解决，还老百姓一个好的水环境，必须要进行系统协同

你说的问题很到位，我们怎么解决部门分割、属地分割的问题，不仅仅是部门分割，我们属地也是分割的，一条河分开了不同的流域地区。不同的县、市实际上是划地为牢，自己治理自己的，但自己治理自己并不一定能够实现我们期望中的水环境。

所以，在这里面我想有几个方面是值得探索的。

一方面在中央是统一有行动计划进行布局的，虽然时间长，体现了系统布局的决心，但并不完全够，还需要我们在各个部门具体施治过程中的具体配合和协同，这种配合和协同理论上是中国体制中的一个强项也是弱项，因为部门的力量太强，反而造成了这种分割。但我想在法律体系下，如果大家都能依法治国，依据《环保法》和一系列的法律来依法治国，协同性会加强。

另一方面加强““水十条””的系统性布局也会强化我们的协同力量。“水十条”不仅仅是国务院的文件，实际上也代表了党中央一个意愿。

第三方面，我们可以通过金融层面的贯通，国家一定程度上转移支付。一种金融体系的创新，能够让部门的分割贯通起来。

第四方面，我们可以通过产业进行贯通。同样一件事情可能涉及到不同部门，但由一个专业公司提供系统服务的时候，通过产业可以把各个部门的事情连起来，而各个部门采购产业所提供的服务，就能达到部门之间一定程度的连通。我们信息公开、公众参与，一定程度上也能弥补部门之间的分工，老百姓并不知道这件事情是哪个部门的，它只知道是政府的、企业、社会要做的工作。这些分散的力量都会让我们分散的体系形成一个整体，真正的核心在中国体制下还是要靠中央政府的统领。所谓政府统领，企业施治，所以政府统领还是最重要的环节。

2015-04-27 12:52:09
中国网:
据您的分析，目前水污染治理的难点是什么？“水十条”针对所说的这些难点，提出了怎样的解决方案呢？

2015-04-27 12:52:28
傅涛:
其中最大一个难点是钱从哪里来。到2020年牵扯到四五万亿的投资进去，而中央政府能够支付的钱是有限的，最多努把力是千亿量级的，地方政府的资金加进去也就万亿水平，大部分的资金要靠市场来提供，这是我们其中一个难点。

但市场资金并不是免费的，任何市场资金都要有回报的，老百姓的钱也需要有回报，就需要把我们施治很多环节的价值流要分析清楚——到底谁受益？谁受益谁付费，谁污染谁付费，无非两个价值走向。谁污染谁付费牵扯到我们的税收体系、收费体系、价格体系，价格体系应该是指的受益者付费。实际上收费、税收和价格体系的相互补充，加上政府税收里对公共服务的采购，会拉动社会资本一部分进入，构成我们整个服务体系。

但社会资本怎么和政府资金形成有效衔接呢？这需要交易结构的设计，需要让我们的很多看似公益的一些公共服务行为，能够被资本市场和企业行为所识别，这里需要政府资金和机制的平衡，包括我们前天发布的“特许经营办法”（即《基础设施和公用事业特许经营管理办法》），国务院刚刚通过的，其实都是回答基础设施领域企业资本进入以后的回报问题，理清和政府的关系问题。环保本身是政府的责任，但是由企业来做，它就是一个买服务的关系，政府向企业购买这种服务，或者允许你做完以后，一定程度上对受益进行收费，这种叫做特许经营，还有一种是政府购买公共服务，这两种形式有效组合，会化解资金的问题。

当然也包括现在推的政府与社会资本的伙伴业务，行业叫做PPP的形式，都是在引入社会资本的合作。也包括环境污染的第三方治理，比如工业废水，排放主体自己支付相应的费用，由专业公司来进行治理，既可以提高效率，也能够降低成本，也能利于监管。这些机制的设计都能够引入更多的社会资本进入到环境治理的行业中来，同样，他们带动我们产业的发展，会让环境治理行业、环境修复行业慢慢由原来一种战略性新兴产业变成一个主导产业，变成一个支柱产业，就像李克强总理在三月份两会工作报告里谈到的，我们要让五年以后节能环保产业成为中国的支柱产业，实际上只有政府真正在公共服务领域的淡出，它不是不尽责，它尽到监管和支付责任，这样企业和社会资本就能理性进入到我们内需性的、增长性非常强大的环保内需领域，会成为一个支柱产业，不仅能够拉动就业，也能够解决资金问题。这是我们解决政策落地的一个很重要的环节——钱从哪里来。

2015-04-27 12:52:37
傅涛:
我们还有很多的难题需要解决。包括系统性如何构架，这里很多技术性的突破，还有一些考核体系，政府的监管到位，这都是难点，如果真正监管不到位，没有地方政府和排污企业愿意主动治污。如果没有很好的标准、监管的法治体系，真正的需求是虚拟的，环保永远都是最软的一部分需求，不逼到那个份上，它不是主动消费，它是被社会、被公众、被上级政府逼迫之下、要求之下的一种被动采购行为。所以，这样的甲方往往有很多非理性和不连续性的做法，而产业供给需要你连续的、理性的消费，我才能真正提供好的技术，好的服务和连续的那种品牌效应，这时候怎么让甲方理性稳定消费，持续消费，需要各种的监管体系，需要我们执法到位，也需要公众的参与，公众不仅监督排污企业，也要监督我们的政府，监督中央政府有没有实施“水十条”，是不是按照计划在促进我们环境的改善，这是公众很重要的一个责任。但公众也有第二个责任，公众需要为优秀的环境质量适当买单，因为环境质量的钱不是天上掉下来的，我们刚才说的两种原则，一种是污染者付费原则，影响了环境一定要付出费用。但我们毕竟有一部分的环境已经污染了，这时候有一个受益者支付原则，你受益了，一定程度上要进入付费价格。所以，我这里谈到的实际上是三方体系构架的一个“水十条”的三大支柱，政府实际上是主导的，它不仅是责任主体，中央政府同样也是监管主体，这个监管主体要让排污企业和地方政府真正去履行它的环境责任。专业化的公司有很高的这种责任，要不断研发技术、提高服务，能够满足我们两类甲方这种专业性服务的需求，能够让他们通过一定的服务付费，购买到我们所说的环境效果。

第三，我们的老百姓要主动积极参与信息公开，第十条专门讲到了信息公开和公众参与，参与到我们的治污体系中来，不仅监督企业，也监督政府，促进他们同时完成我们的支付。

第四个主体是原来的产业主体。原来的产业主体就是工业排污主体，它需要革命，需要升级转型，需要淘汰落后产能，把高能耗、高资源消费、高污染领域，我们说的十个领域的整改，小的关闭，这些“水十条”里都讲到了，这是针对产生领域促进产业转型，中国经济到了这时候也需要转型了。

2015-04-27 12:52:52
傅涛:
我认为“水十条”的发布必然会对高能耗、高污染的领域产生很大的冲击，但同时也会促进真正有先进技术、低能耗、高环保的公司良性发展，实际上是促进产业转型，是目前符合中国产业调整，从低端产业向高端产业发展的规律。更何况我们正在成为世界的大国，我们应该用环保来彰显大国责任，而不仅仅是用工程建设。除了高铁之外，其实我们应该有更多为世界人民提供一个更好的环保服务，也能让我们的产业能够在更高的环保水平下向世界输出，我觉得也是中国大国责任的一部分。同时促进中国的产业升级，也一定能够促进优秀产业的发展，其实会打击一些落后的产业，这个产业的“阵痛”是必须的。

2015-04-27 12:53:47
中国网:
有一个优胜劣汰的过程。

2015-04-27 12:54:19
傅涛:
对。

2015-04-27 12:54:30
中国网:
近些年来湖泊治理的投入和产出效果有限，您认为是什么样的原因呢？

2015-04-27 12:54:41
傅涛:
河湖治理是一个系统工程，是“水十条”里比较典型的，包括黑色水体，它都是要给社会和老百姓一个质量和效果的。以前我们大部分的河湖施治都是政府主导的，政府自己投钱，政府的招标工程自己去施治。这种机制造成了它的效率看上去挺高，但实际上我们十几年、二十年下来从滇池到太湖，到巢湖，所谓的三河三湖治理下来都没有很好的效果。这次“水十条”突破，感觉到政府统领，由企业来施治，市场来驱动，当然还有公众参与，这一机制的改变在调整这个体系。我们现在43号文之后，砍掉了政府的融资平台，把政府的权利装进笼子，政府在公共服务里的主导权利，非法律授予它是不能做的，它的能力已经在收缩了，它的能力收缩，但我们的任务又在综合，实际上这需要同盟军，同盟军是专业公司。实际上治理湖泊是很专业的工作，你想把一个点做好是很容易的，把水从200COD降到40、50是很容易的，但要把一个湖变清是有很多工作的，牵扯到清淤、截流、垃圾的控制、面源的控制、点源的控制，甚至水利的调配，包括生态的修复，它是一系列的，牵扯到很多的专业和领域，它是一个很专业的工作，系统设计上很专业。

同时，实施上要讲究效率和相应的配合。我认为每个河流的治理应该由专业的公司进行，他们会是更加专业的施治主体，政府购买服务就可以了。原来有人说，企业不会做这个工作，政府也不会做，因为企业学起来会更快。原来企业不会做是因为政府没有购买这样的服务，原来是谁的孩子谁抱走，治理一条河流五个局十个局各管各的事，环卫局管垃圾，市政局管排水管网，供水的管水源，水利局管水环境的调配，各个分机构去找自己的下属单位去实施，没有真正的统筹，没有真正形成一致。

2015-04-27 12:54:50
傅涛:
我刚才说我们的部门分割不仅在中央，在地方也是这样的，整个是分割的。怎么把它贯通起来，刚才我谈到这个问题了，实际上专业的服务机构是整体的，你可以把这个事情请一个专业性的服务机构来完成，而中央政府实际上像它的支付，它完成了这个指标，你就能付费。像以前我们早期的污水处理厂也一样，政府筹钱，中央给一部分钱，地方政府财政给一部分钱，建污水处理厂，招标一个工程公司来帮助建设，EPC，建完以后我找一个事业单位来进行经营。现在实现特许经营以后，政府不用这么做，政府只需要规划，我要建一个10万吨的污水处理厂，给你进水和排水的要求，由企业来投资，你处理一吨污水我给你8毛钱，你处理不达标我不付你钱，实际上我买的是效果。以前政府花钱买的是工程，工程建设，我们重工程，轻运营，重建设，轻效果，这样我们虽然很多的工程都建了，很多钱都花了，包括治理湖泊，但是没有给老百姓一个很好的水质量和水环境的感知，黑色水体是一种感知，没有真正的变清，就是因为我们集中在一个点的工程投资上和点的项目投资上，有的项目做得很好，得了鲁班奖，成了优秀工程，但你会发现它四边的河流边缘上还是不行的。所以，政府对采购的要求已经从点的要求逐渐上升到一个效果的要求，“水十条”恰恰反映了这次我们政府是想给老百姓一个环境质量和环境效果，这里面的难度就增加了。而且对产业供给和政府的角色，为什么提出这样的市场机制？跟大气污染不同，大气总体来说有它的国际性和复杂性，但它的系统控制性相对来说，水的流动性、水的流域性有更大的难度，而且现在涉及部门比大气多得多，“水十条”是“大气十条”字数的一倍多，虽然也叫“十条”，但措施是一倍多，实际是很复杂的体系。

2015-04-27 12:55:38
中国网:
关于加快水价改革，“水十条”提出了要全面实行居民阶梯水价制度，今年4月份到5月份期间，水价上涨成为了一个普遍现象，是不是水价改革就意味着普遍上涨？这对老百姓的生活带来多大影响呢？

2015-04-27 12:55:44
傅涛:
水价综合上涨70%是媒体的误导。十年统计，中国的水价每年平均上涨是6-7%左右，因为水价调整是隔很多年调整的，像北京我们七八年才调整一次，上海也是很多年调整一次，每次上涨的时候，其实个别省市一涨可能看到是70%，但它是六七年涨的，折合成每年的单体涨价，实际上跟通货膨胀是差不多的，我们有统计中国的供水涨价每年平均涨5%左右，污水涨价10%左右，污水为什么快呢？原来是没有收费的，原来污水处理是0，现在平均到7、8毛，现在中央发文件，居民不低于9毛5，工业要到1.4元，综合起来加上水资源费的上涨是综合水价的调整，我认为中国的水资源紧张，水环境欠帐非常大，水生态非常脆弱，水对中国来说，总书记讲了以水四定，以水定城，以水定人，是非常好的理念，水已经成为我们经济发展的一个制约因素。既然是制约因素就是关键因素，关键因素就必须要支付足够的成本，实际上水的费用在老百姓的可支配收入的比重，一年的收入比重大概在0.6到0.7，全国平均是很低的，个别城市高也没有高过1，国际水协和世界银行发布的标准，水的支付在人均收入中的比重，根据这个国家的水资源紧缺程度有不一样，有的国家达到了3-5，这是水资源特别紧张的地区，像以色列，有些地方因为缺水，是非常高的，是战略性资源，像新加坡。有些国家的水资源权重不大，就是因为它是富水地区，但这样也不低于1%。老百姓为水资源、水健康、水环境应该支付相应的代价。

我认为中国来说，1到2的水价比重是合理的水价，而实际上我们水价的上涨远不如电信，远不如很多的高铁、铁路的服务，但水确实是必需品，严格控制它的合理上涨是对的，你想要得到水环境的改善，适当的支付也是必须的，但这个支付过程需要公开、透明，需要成本监审，需要让老百姓知道每一分钱去到哪儿了，老百姓钱少，但不管多少钱，只要是公众出的钱都应该让社会公众来监督。我认为水价上涨，个别的因素，一次调价到70%是有的，甚至有个别城市一次性调了80到90%也是有的，但那是因为它八年十年没有调整了，它是一次性的综合性上涨，而且基本上包括了供水、水资源和污水费在内的系统上涨。

2015-04-27 12:56:08
中国网:
但有些老百姓对水质并不是很满意，他觉得我付这么高的水价，可能我的水质没有提升。

2015-04-27 12:56:31
傅涛:
我们的水价是三维的，老百姓支付的是三种水价，一种是资源水价，是因为资源稀缺产生的，跟水质没有关系，因为没水了，水资源费的收取是国家收取的，《水法》规定水资源费属于国家。第二种是工程水价，是因为有了成本而产生的，成本增加了就会产生，供水调水我们称之为“工程性水价”，这是需要成本监审的。第三种是环境水价，是因为环境恶化了，但环境恶化是有人污染了，也有我们本体降低和自然恶化的一部分结果。环境水价并不是完全基于成本监审的，也不是基于你的水质好不好，这是国家统一定的，国家在2002、2003年规定不低于8毛，今年一月份发布的文件，居民水价不低于0.95元，它说的是不低于，是因为环境容量到了一定程度以后，你用水的时候必须要另外支付一部分环境成本，这三部分价格加起来是老百姓支付的价格，但老百姓并不知道它是复杂的三种性质，实际上有六七种内容在一起的，如果不研究水价是不会知道水价复杂的组成，我只知道自来水费北京交4元钱，它的组成是什么，老百姓并不太关心的，所以它认为是我买的自来水的价格，是自来水公司帮我们收的，但实际上只留了一部分给自来水公司，另外一半是分给资源费和环境水价了，是自来水公司代收的。所以，我们的水费并不完全是一种你的服务价格。但我们的服务没有做很好，这是客观事实。我们的供水服务和世界发达国家比有差距，但和发展中国家相比我们做得非常好。我们的差距无非是没有真正打开水龙头就能喝，我们的服务体系没有完全像世界发达国家那样去接轨，这和水价低也有一定的关系。我想未来的趋势是最终向国际接轨的，达到饮用水的标准。

我们因为水质不好，水价偏低，老百姓在水上花的钱非常多，随便买个净水器就好几千元，实际上我们的水价，每吨水提高一两元钱，就能做到你们家水龙头的每一滴水都能达到你买的净水器的程度，甚至比净水器更稳定，因为它毕竟有24小时监测，而净水器你买了以后，要换芯，有很多更新等专业性的工作。实际上最好、最节约的方式是适当提高水价，让所有的自来水、龙头水达到饮用水的标准，这是最好的方式，遗憾的是我们走向了一种相对恶性的循环。我这边降得很低，有钱人自己去买净水装置，净水装置每年花费很多，远高于用自来水投资的价格。

2015-04-27 12:56:52
中国网:
也就是说水价提升会带来水质的增长。

2015-04-27 12:57:04
傅涛:
对。但先提价后提质，先提质后提价这两个有争议，我们在行业里呼吁先提质，再提价，但有些人可能认为你不给我价格，我做不到那样的程度，这有点成了博弈，有点恶性循环。我们现在倡导的运动叫做“水龙头指引的运动”，我们叫做“中国梦，供水梦，水龙头指引梦”。我们呼吁中国的城市，三五年后有部分城市能打开水龙头就能喝，不用再装净水器，把净水器扔到一边去，这是一个倡议，我们现在有些企业已经在践行这个工作了，我相信可能三五年后有一部分城市能够做得到。

2015-04-27 12:57:12
中国网:
非常感谢您的解读。

2015-04-27 12:57:22