新《大气污染防治法》能解决雾霾吗？_中国访谈

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新《大气污染防治法》能解决雾霾吗？

活动描述

时间：2016年1月15日10:00
简介：新《中华人民共和国大气污染防治法》自今年1月1日起开始施行，这部被称为“史上最严”的《大气污染防治法》有何亮点？对大家最关心的雾霾问题有何应对？新法通过以来的实施情况如何？今天的《中国访谈》将一一为您解答。

文字内容：

中国网:
中国访谈，世界对话，欢迎您的收看。2015年悄然过去，新《环保法》实施已经一周年，天空中的雾霾却并未随之散去。清新干净的空气已经成为很多人对于新年的期待。新的《中华人民共和国大气污染防治法》自今年1月1日起开始实施，这部被称为“史上最严”的《大气污染防治法》有何亮点？对大家最关心的雾霾问题有何应对？新法通过实施以来的情况如何？今天的《中国访谈》将一一为您解答。

首先欢迎今天到场的嘉宾，国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长、中国社会科学院法学所教授、湖南大学法学院博士生导师常纪文教授。常老师，欢迎您。

2016-01-15 08:30:51
中国网:
我们知道最近北京市两次亮起了雾霾的红色预警，使我们联想到曾经著名的“雾都”伦敦。

2016-01-15 08:31:30
常纪文:
很多人把北京的雾霾跟伦敦的雾霾相提并论了。

2016-01-15 08:50:49
中国网:
1956年的时候英国针对当时的空气情况颁布了《清洁空气法案》，这是世界上第一部关于空气污染的防治法案，之后这个法案不断扩容完善，最终帮助伦敦摘掉了“雾都”的帽子。我们知道去年您专门去了伦敦考察雾霾情况，今年您参与修订的这一部《大气污染防治法》是否也能帮助北京、中国取得这样好的成果呢？

2016-01-15 08:51:03
常纪文:
英国当年治理雾霾坚持了两条原则。一是市场经济的原则，政府对于合法设立的企业、排放合格的企业也不能随意让它搬迁，只能鼓励，不能强制搬迁，用经济措施和政府支持的措施鼓励搬迁。对居民家庭取暖，比如木炭采取了一些限制性的措施。

二是不损害英国的国际竞争力原则。也就是说治理雾霾是一个漫长的过程，不可能一蹴而就，不能搞“环保大跃进”的方式来治理雾霾。

雾霾的防治既要有历史紧迫感，也要有阶段性的历史耐心。包括现在我们治理雾霾，提出“十三五”时期达到什么目标、2030年达到什么目标，不是说明年一定要治理成功，因为它一年之内肯定是难以治理的，因为不能就环境保护而搞环境保护，因为雾霾是整个工业生产、社会生活造成的，工业结构调整也不是一天两天能够调整完的。所以，最后还是要采取符合中国国情的比较现实的方式，治理雾霾我们预计和工业化的进程密切相关。什么时候我们实现了创新型的国家，雾霾治理就什么时候会取得很大的突破和成功。我们预计2030年左右中国会完成工业化进程，在这时候我们的雾霾治理会取得根本性的改变，目前我们主要还是防御战，以后是主动战。一旦我们进入了创新之国，不再用环境成本和人力成本赢得GDP增长的时候，而是用科技含量来赢得GDP增长的时候，这个时候我们的雾霾防治基本上就解决了。

2016-01-15 08:51:12
常纪文:
英国治理雾霾最后成功了，但非常艰辛非常痛苦。最后怎么成功的？一是工业转型，把很多企业搬迁，形成新的大伦敦地区。二是能源结构的改变，英国几个部委官员介绍，他们之所以最后取得成功，根本性的措施是能源结构的改变。他们以前烧的煤炭有本国产的煤炭，更主要是海外进口的，因为长途运输价格比较贵。后来是在英国的北海发现了油气田，因为在本国边上发现的，油气价格很便宜，按照市场经济的原则谁便宜就用谁，所以，很多企业就用了低廉的油气，一下子把能源结构改过来了，对伦敦雾霾的消减产生了很大的作用。北京在这方面也可以去考虑一下，我们应该做什么创新型的举动。

2016-01-15 08:51:32
常纪文:
伦敦最后治理成功也是花了三十多年的时间。中国改革开放以后，工业三十多年的发展，取得了如此大的进步，我们的工业发展是快速和压缩的，人家几百年的我们三四十年实现了。那么我们的环境污染就有一个特点，他们几百年慢慢消减的环境污染我们必须在几十年内消减完毕。所以，我们的任务更重，压力更大，面临的形势更加严峻。英国花了三十几年，我们三十几年人民群众肯定不会答应。因为我们整个最后转型十几年会完成，比他们短，所以，我还是很有信心。

2016-01-15 08:51:43
中国网:
在之前“违法成本低，守法成本高”被公认为是近年来中国环境问题屡禁不止的最重要的原因之一，对加大处罚力度，提高环境违规成本新法有什么样的规定，环保执法又有哪些创新方式呢？

2016-01-15 08:51:49
常纪文:
违法成本低，守法成本高，是以前发展中阶段常见的现象。举个例子，以燃煤电厂的脱硫脱硝为例，如果一个很大的燃煤电厂脱硫脱硝，一般一年运营成本达到几千万，有的甚至超过一亿，也就是说成本很高。但有一些企业宁愿选择交罚款也不去治理，因为按照老的大气污染防治法的规定，只要不造成大气污染事故最高只能处罚10万元，按照一般的处罚规定是一个月处罚一次，一年处罚12次，12次乘10万是120万，处罚成本一年120万，而守法的成本是几千万甚至上亿。新的《环保法》改变了这种现象，它提出了两方面的措施。第一，罚款成本不得低于违法成本，不得低于你的违法收益，包括“按日计罚”，如果责令整改，一天不改正就罚50万，10天就是500万。新《环保法》实施以后，我得到的消息，目前最大的一个罚单是2000万，针对一个供暖公司开出了2000万的罚单。我刚才讲的是新《环保法》，新《环保法》没有规定具体的罚款数额，因为它是综合性的基础法，规定起来有难度，具体的数额要由各专门的法律做出规定，《大气污染防治法》是一个专门的法律，里面就对罚款数额做出了规定，得到了显著的提高。

关于处罚新的方式，比如进口、生产、销售不符合要求的机动车和机动船，就按照货值几倍处罚，3-5倍、4-6，比如你生产出来这些车价值10亿，可能罚你40亿。

2016-01-15 08:52:16
常纪文:
环保执法有一个创新的方式，就是约谈，这是《大气污染防治法》的一大亮点。《大气污染防治法》的约谈和其他约谈概念上还是有一些差异的，环保约谈带有一定的责任追究意识。从最近的实施情况来看，约谈一般是存在环境保护问题的城市、企业，包括北京排水集团也被环保部门约谈了。去年约谈了十几个城市，包括郑州、临沂、承德这些城市都被环保部门约谈了，这是一种新的方式。以前是“督企业”，现在是既管企业还管政府。

另外还有一点是我首创的一个理论，环境保护党政同责理论，《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》这个文件里面规定，环境保护工作搞得不好的“党政同责”。这次中央环境保护督察组到河北去，约谈了河北省的省委书记、省长，这是前所未有的。《大气污染防治法》的实施不能只靠政府，还要靠党委。虽然法律里面不可能包括党委，但我们还可以有一个党内法规，刚才讲的《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》，它是由中共中央和国务院联合发布的。所以依法保护大气环境的气氛发生了改变，应该说氛围是越来越好。

2016-01-15 08:52:26
中国网:
刚才您也提到约谈这种方式是新法其中一个很大的亮点。这是否说明了我们环境监察工作的“变局”，强化了地方政府的责任呢？

2016-01-15 08:52:39
常纪文:
这次督察是以中央的名义进行的，叫做中央环境保护督查组，它的组成成分是中办、国办、环境保护部，中办代表中共中央，国办代表国务院，所以叫做中央环境保护督查组。河北省委书记和省长都参加了，这个规格是很高的，表明党和政府对大气污染、水污染的高度重视。督察要在两年内在全国进行推广，包括流域督察、区域督察，形式会发生一些变化。而且这回中央环境保护督查组的工作是中组部、中纪委没有参与的，这是一个特点，它不查案子，就像中央巡视组一样，把得到的线索、结论拿回来，向中共中央国务院汇报，然后把结果给中组部，发现了违规的线索给中纪委监察部，就跟巡视组一样，巡视组的威力是特别大的。习近平同志担任总书记以来巡视组发挥了很大的作用，我也相信中央环境保护督查组在今后两年的工作也会和反腐一样，在生态文明建设、大气污染防治、水污染防治等方面会发挥很大的作用。

2016-01-15 08:52:50
中国网:
中央环保督查组的首站选择了河北，因为河北是京津冀协同发展的“三大员”之一，新法中也提到了对污染的“联防联控”，您认为怎样能够切实做到“联防联控”呢？

2016-01-15 08:53:01
常纪文:
关于“联防联控”《大气污染防治法》专门规定了两章，第五章《重点区域大气污染防治》，第六章《重污染天气的应对》都涉及到区域性的。而这回大气污染防治法的修改提出对区域大气污染防治“统一规划、统一标准、统一监测和统一的防治措施”。

“联防联控”现在得把逻辑搞清楚了，以京津冀为例，北京、天津、河北都得基于各自的能力和责任做出自己的一些贡献，但是也要分清责任。我在前年就写过文章，京津冀地区和长三角、珠三角及其他区域，大气污染防治每个地区在基于各自能力做出贡献的基础上，还要分清责任，叫做“共同但有区别的责任”。一个地方污染“贡献”很大，这个地方就要做出更大的努力来减少雾霾。当然还有一个历史的责任，像河北建国以后就给北京做出很多的贡献，北京相当于一个“抽水机”，把很多河北的资源抽过来了。去年在党中央、国务院的安排下，北京和天津给了河北很多治理大气污染的支持，北京和天津去年给了河北8亿现金治理雾霾，这个体现了“区域一盘棋”的格局，也体现了“共同但有区别责任原则”。

2016-01-15 08:53:11
常纪文:
但我们担心这变成变相的“不给钱就不治理雾霾”，拿到钱应该干活，把这个钱用在雾霾防治方面，就怕拿钱不干活，这是我们最担心的。从目前来看，河北省做出了很大的贡献。大概是2012年左右，河北省重的产业结构大概是占到70%左右，现在只有40%多了，表明河北省已经做出了巨大的贡献和努力，下一步他们的任务还很重，因为取暖季节的雾霾还那么重，必须要采取进一步的措施。

京津冀的“联防联控”还有一点，叫做“互查”，在环境保护部统一部署下，河北到北京来查，北京到天津查，天津到河北查，叫做互查。这种互查如果把握得好还是不错的。我建议可以请人大代表，每个地方的人大代表和政协委员参加，因为人大代表和政协委员往往是比较较真的，而地方官员往往存在“你好、我好、大家好”的现象。人大代表和政协委员都是有职责的，一个是权利机关的成员，一个是民主监督的成员，我认为有必要吸收他们来参加。

2016-01-15 08:53:25
常纪文:
另外“联防联控”还需要一个统一排污收费标准。比如京津冀、长三角、珠三角这些地区的排污收费标准，珠三角是统一的，在京津冀范围内河北省的排污费还没有调高，2014、2015年的时候北京市和天津市把排污收费标准提高了，有的是几倍，有的是接近二十倍，在北京和天津排放污染物的成本是比较高的，倒逼企业开展污染防治。但因为河北经济条件有限，所以最后它的排污收费标准没怎么提高，这对区域来说也是不公平的。

另外还有一点，我们讲“京津冀一体化”将来的产业转移，我们应该摒弃一种狭义的观点——北京不要的产业必须给河北。因为河北自己的环境容量也很小，排放还是在京津冀范围内，还是加重了京津冀地区的污染。有些清洁产业可以给河北，但污染的不能给，也不污染也不清洁的我们可以给到南方的一些省份，那里的环境容量大一些。不一定所有的污染产业非要给河北，河北自己的环境容量也很小。

2016-01-15 08:53:44
中国网:
刚才您也提到雾霾的治理是相对漫长的过程，也是和我们的工业发展相依为命的。之前的《大气法》更多强调大气污染的末端治理，存在成本高、见效慢的问题。另一方面，一些地方环保部门是围绕如何完成总量减排任务开展工作，这样容易出现一种重“总量”而轻“质量”的问题。新的《大气污染防治法》针对这些问题有什么样的改进？

2016-01-15 08:53:57
常纪文:
老《大气污染防治法》是2000年修订的，新《大气污染防治法》是2015年修订的，时隔15年时间，中国的工业结构包括生产生活方式发生了很大的改变。原来的《大气污染防治法》规范的是点源，新的《大气污染防治法》既规范“点”上的污染，也规范“面”上的污染。像2000年，大气污染防治法修改的时候，很少听说区域性的雾霾，只听说沙尘暴，那时候的《大气污染防治法》是解决沙尘暴的。现在的雾霾是区域性的，很多区域都有了。包括最近我去上海、南京、成都，甚至去昆明都不同程度的有雾霾现象发生。当然最近我也去了越南，越南的河内也有雾霾。不同程度的有雾霾的发生，整个污染的形态和格局发生了大的改变，《大气污染防治法》必须对此做出相应的调整。

2016-01-15 08:54:16
常纪文:
造成现在雾霾严重的局面，大气污染排放总量如此大的原因，主要还是工业结构和生产生活方式比较粗放的问题，也有管理的原因。以前因为区域性雾霾没有那么严重所以是总量管理，每个企业给一个总量，每个县、市、省大气污染物排放给一个总量，全国一个总量，国家、省、市、县、企业逐级分解。看起来逐级分解很科学，但有一点，根据什么做总量减排？雾霾那么严重，还按照原来的总量减排肯定是不合适的，应该是以环境质量为核心。

比如空气要达到几级标准，每个地方都不同，每个地方的减排量是动态的。今天污染比较重就应该少排一些甚至不能排，今天天气比较好我就可以多排一点，所以，总量是动态的，我们称之为流量控制，以前的总量控制大家现在都在反思，可能还缺乏目标，应该是以质量管理为核心，完成质量控制目标再有总量。以质量管理为核心，后面很多事情就好办了，把逻辑理清楚了，我认为这是全国人大常委会的一大贡献。

2016-01-15 08:54:41
中国网:
刚才您提到燃煤污染和机动车污染是目前雾霾的两大最主要的成因。首先我们谈谈燃煤的问题，新《大气法》中和燃煤相关的条款有哪些？落实这些条款具体有哪些措施？大家还比较关心散煤的问题，散煤控制有哪些措施？

2016-01-15 08:54:51
常纪文:
新《大气污染防治法》针对主要的大气污染源规定了很多的措施，其中有一部分是燃煤。燃煤专门在第四章第一节设立了很多条，专门来规范从源头到粉末，对燃煤的使用、转化、排放都做出了比较周全的规定。比如提出燃煤使用要“清洁高效，减少整个燃煤在能源中的比重”。第四章第一节规定了很多的燃煤污染控制措施，有源头（事前）、事中还有事后的。

事前就是能源结构调整，比如在城市重点控制区域煤要改气、改电。根据最近的情况来看，特别是上次红色预警，机动车单双号限行了，那几天空气相对处于静稳状态，风力不是很大，说河北省压过来污染物比较大的证据不太充分，它的主要来源估计还是北京自身。平时燃煤不到1万吨，到供暖季节6-8万吨，增加的5-7万吨散煤，特别是城乡接合部、广大的郊区农村，以及城市里面的平房区使用散煤的现象还是存在的，这些散煤的燃烧很多没有污染控制措施。

2016-01-15 08:55:04
常纪文:
在全国范围内，我们认为要进行大的能源结构革命。比如说，在城市里人口集中居住的地区，包括农村也要改气、改电，意味着需要更多的电力。现在国务院规定，在大概2017年底前所有的燃煤电厂实现超低排放。如果所有的燃煤电厂都使用的超低排放，我们就用燃煤电厂烧煤，把这个煤用在燃煤电厂发电，把电给居民，城市里不就更清洁了嘛。从大局来看这是很好的一种方式。最近很多地方审批了很多燃煤电厂，包括一些沿海核电站也在开始建设，目前主要是为了提供充足的电能，为煤改气、改电做好准备。

2016-01-15 08:55:13
常纪文:
煤改气改电就面临一个问题，老百姓用电成本比较高，如果烧散煤肯定价格要低一点。而且现在还有一种趋势，为了实现超低排放，好煤都运到燃煤电厂去了，但劣质煤很多流入到了居民家庭里，这是不利于大气污染防治的。北京市环保局在去年11月份进行过检查，也是发现了类似的情况，也就是说能源供应体系必须进行严格的执法。还有一个是补贴的问题。居民的生活成本提高了，改电改气国家可以实行补贴。我们可以考虑把防治雾霾的资金，像北京市将投入7600亿，把这7600亿给了工业结构调整和居民，也是一种很好的方式。

2016-01-15 08:55:21
中国网:
刚才您也提到在北京机动车污染是一个比较大的来源，日前环保部也公布说，在北京、杭州、广州、深圳几大城市的首要污染源是机动车，在交通污染控制方面这新法有什么样的亮点，是不是说新法的出台就会给中石油、中石化、中海油这“三桶油”戴上“紧箍咒”？

2016-01-15 08:55:28
常纪文:
这次《大气污染防治法》修改增加条款最多的就是机动车，其中包括机动车的污染防治也要源头控制，型式核准、生产过程中进行源头控制，如果不合格的机动车就不允许下线、不允许销售，包括有些证书也不能发，如果销售就进行处罚，也就是说非常严格，从源头开始。

交通运输方面还有两个亮点。第一，要求油品质量，生产企业包括“三桶油”的油品要符合质量。第二，这一次修改重视了船舶，内河包括海港船舶污染其实也比较严重，这次对它的燃油也做了一些质量上的要求。

2016-01-15 08:55:39
中国网:
我们看到新法第57条规定，国家倡导环保驾驶，鼓励燃油机动车驾驶人在不影响道路通行，且需停车三分钟以上的情况下熄灭发动机，以达到减少大气污染排放的目的。有观点会认为，这个条款实施起来缺乏可操作性。您认为这一点有没有必要入法呢？

2016-01-15 08:55:49
常纪文:
实际上它已经入法了。《大气污染防治法》修改的时候第二审的稿子这条是强制性的，但后面没有处罚措施。一个法律如果前面是强制性，后面违反了没有处罚措施，还不如不规定。所以后来就改成了“鼓励”停车三分钟以上要熄火。为什么鼓励呢？因为说实话强制性执法太难，做不到的就不能用强制性措施，否则就会损害国家法律尊严。

在机动车熄火方面，我建议政府部门要率先示范，我建议国务院机关事务管理局给各委办局发一个公文。各委办局普遍存在一种现象，就是一些领导干部，到下班的时候，他的司机可能提前半小时暖车，有些部委车很多，车齐刷刷的，一到傍晚下班时灯都亮着，机动车一下子轰鸣，燃烧个十几分钟，领导下来了，车里暖和了就走了，这不符合《大气污染防治法》的要求，遵守法律要求从政府部门做起。

2016-01-15 08:55:57
中国网:
刚才您提到地方互查能够加强监督管理，信息公开也是比较有效的“防污剂”，如何能够让公众拥有更多的知情权和监督权，能够广泛地参与到大气环境保护当中来呢？

2016-01-15 08:56:04
常纪文:
信息公开包括公众参与是《环保法》里确立的很重要的制度，新《环保法》专门设立了第五章《信息公开和公众参与》，就是为了发挥公众参与和监督的作用，因为信息公开是为公众参与打下基础的，是为了促进国家治理体系的建设，促进国家治理能力的现代化。环境保护光凭环保队伍是不够的，就只有这么多人、这么多设备，国家那么大、每个地方那么大、企业那么多，怎么能够发现所有的违法违规现象。而且环保监管有一个缺点——被动性，其他的监管也是一样，都是发现了才去监管，当然也有事前的预防性的措施，但是对于违法的查处，他们一般获得的信息往往比较晚。所以，在现代国家治理的理论之下，一般是发挥公众参与和监督作用，我国也响应了号召。

2016-01-15 08:56:12
常纪文:
《环保法》设立了一个专章，《大气污染防治法》没有设立专章，但是它把信息公开和公众参与做出了很大的细化，我做过搜索，在新的大气污染防治法里有19个地方有“信息”两个字，其中“扬尘”1处，“机动车”4处，“污染企业”1处，对于政府，包括区域污染防治、重污染天气应对、政府信息公开总共加起来是8处，包括后面有处罚条款，也就是说是让公众享有充分的知情权。如果说《大气污染防治法》离开了公众的监督和参与，这部法不会是成功的法，所以《大气污染防治法》充分地保证了公众的参与和监督权。

2016-01-15 08:56:19
中国网:
我们知道新的大气法的法律条文增加了近一倍，规定了许多行政措施和法律责任，但其中宣誓性的语言可能还是比较多，想问一下常老师，这会不会影响到法律的有效落实呢？

2016-01-15 08:56:27
常纪文:
从《大气污染防治法》一审和二审稿来看，宣誓性条文过多，后来我们给全国人大提出了意见，要改。因为法律贵在可实施性和强制性，当然也有一些引导性的规则，但引导性规则过多不利于法律实施。后来第三审修改全国人大非常重视，做出了很大的改变，尽管如此还是存在一些宣誓性的条款，比如“国家应该、国家支持、国家鼓励”等等类似的措词。但是，值得指出的是，这些东西没有时间表，违反了也没有处罚措施，效果肯定不会太大。有的法律实施了十年，有些部门还没有制定细则。所以，必须要制定一个时间表，比如法律实施后两年内某某部门必须制定实施细则，但这不是《环保法》一个法律的问题，中国所有的行政立法都存在这个问题，包括食品卫生、消防、文物保护和其他的一些都存在同样的问题，不只是《环保法》有，所以是一个通病，要一揽子解决，不能就《大气污染防治法》论《大气污染防治法》，我相信刚才讲到了《大气污染防治法》有那么多的进步，这些问题都会得到解决。因为法治是一个漫长的过程，有些问题不一定一两天就能解决。

2016-01-15 08:56:37
中国网:
非常感谢常老师今天做客我们的节目，给予了大家如此专业和详细的解答。本期的节目就是这样，感谢大家的收看，我们下期节目再见。

2016-01-15 08:56:47
中国网:
（文字/责编：宋若冰主持：黄婉晴图片：郭志华导播/后期：李哲摄像：高聪王宇迪）

2016-01-15 08:57:01