从1998年到2002年的四年间，全国开始了轰轰烈烈的“去产能”运动，一方面把纺织机都砸成废钢锭回收再利用，一方面关闭了半数以上的煤矿；国家得到了一千万的锭，和2137万的下岗工人。
那段时间里国企大批量破产，带来的下岗工人潮让老一辈的人记忆犹新，打破了许多人对于国企“铁饭碗”的幻想。而第一家破产的国企实际上要追溯的更远，它出现在1986年，是沈阳市防爆器械厂。当时的沈阳市经济贸易委员会副主任韩耀先起草了一个《沈阳市关于城镇集体所有制工业企业破产倒闭处理试行规定》，标题很长，内容却只有200字，大意是说：“我厂要申请破产。”作为社会主义共和国成立后第一个破产的国企，它无疑是粉碎了一个本来就不切实际的承诺，开启了一个社会主义的先河，当时这被称为“超过八级的改革地震”。当时工厂里有72名工人，三分之一当场声明不领取救济金自谋生路，三分之一要求提前退休，这72个人成为了“下岗”这个中国特有名词所指的第一批人。
这个独立事件带来了想象不到的影响，几家早就撑不住了的企业纷纷倒台；国家政策也紧随其后，在同年12月就发布了《企业破产法（试行）》，规定：“企业因经营管理不善造成严重亏损，不能清偿到期债务的，依照本法规定宣告破产。”但此时法规仅仅适用于全民所有制的企业，国企还得再迷茫一阵。
终于在1994年，国企也有了自己的破产制度，也就是“政策性破产”。这个制度和普通民企不同，民企破产是要拿资产去抵押债务的，但国企在“政策性破产”的保护下，资产首先拿来给职工发工资、发安置费、保障福利，有多的才赏给债权人。1994年国务院下发了《关于在若干城市试行国有企业破产有关问题的通知》，规定上海、天津等18个城市的国有企业破产实行“政策性破产”，1997年3月发布的《关于在若干城市试行国有企业兼并破产和职工再就业有关问题的补充通知》把城市扩展到了111个。国企除了可以不还债，政府还会给补贴，在2006年的中央预算中，就有338亿的资金用于国企的政策性破产。这一切其实都是为了帮助几乎同一时期的“去产能”运动顺利完成，在造成大批职工下岗的同时，用于安抚他们。
直到2007年6月，正式的《中华人民共和国企业破产法》出炉，这不仅给企业破产提供了清算、重整、和解三种方式，也给国企的政策性破产画上了句号。2008年之后的国企破产，不再实施政策性破产，而是和普通企业一样按照《破产法》的规定办事。根据财政部的数据，1994年至2007年底，在实施政策性破产的这14年里，全国有4936户国企破产，核销了3872亿的金融债务，安置949万下岗职工。
政策性破产原本是在市场经济不完善的情况下一个补救性措施，是政府为了让国有企业平稳退出市场并降低由此引起的社会动荡，而以行政命令打破了经济市场的游戏规则。尽管只实施了14年，但这个政策影响了国企后续的市场化进程，不管他们如何力求转型，行政力量永远如影随形。政企不分的格局并没有完全改变，保留了行政和经济管理权力。
政策性破产的结束并不意味着政府退出经济市场，他们依然保留了行政和经济管理的权力。
一方面国有企业依然在享受政府的各项支持，但另一方面，它们也极大地受制于政府的约束。国有企业更容易以低成本获得国有银行融资，政府也会时不时砸钱以示支持。在刚刚结束政策性破产的2008年，刚好迎来了全球经济危机，政府实施了4万亿的财政刺激方案，还增加了10万亿的银行贷款，而这些资金最后大部分都流向了国有企业。但这并不是没有代价的，国企同时也在各个层面上受到政府的制约，尤其是在搞砸了想破产时。现在想要申请破产的国企必须和其他普通企业一样走法律程序，但地方政府往往会在此时介入其中，让事情变得复杂起来。
由于社会保险和救济正在趋向完善，国企对于员工的责任没有几十年前那么重了，破产时他们会更加关注债权人的利益。但国企的债权人也比从前变得更加复杂。除了传统的银行贷款、供应商或者高利贷，他们还已经有了非国有的少数股东或合伙人，有些大企业还有债券持有人或者境外借款。世界贸易组织发布的_《2012年中国贸易政策回顾》_中说，截至2011年9月底，有1047家国有企业在上海和深圳上市，占中国上市公司的44.7%。还有很多国企也在香港和海外股市上市。但和民企不同的是，国企破产并不是债权人和股东说了算，法院要受理，还需要上级部门、地方政府的同意，以及企业维稳的预案。
地方政府在国企破产中同时扮演了三个角色：行政事务管理者、经济活动参与者和实际司法者。
政府原本是有义务审查和同意国有企业提出的破产申请，以防企业逃避债务；但考虑到政绩、税收、就业以及与信贷银行的信用关系，地方政府往往会千方百计地救助奄奄一息的僵尸国企，不仅是政策优惠、财政输血，甚至以政府信用帮它们获得银行贷款。2016年3月，广西国资委独资企业_广西有色金属集团有限责任公司_宣布破产，确认债务达145.14亿元，有108位债权人，包括国开行、浦发银行、平安银行等多家金融机构。而其实早在2014年，广西有色的负债率就已经达到90%以上，但作为国企的特殊身份仍然给它源源不断带来了外部支持，也让债务越滚越大。
《破产法》给破产的每一个流程都规定了期限，但极少有国企破产案能在期限之内完成，有些甚至折腾好几年也无法结案。根据法院内部的绩效考核制度，这样严重影响了结案率的案件对法官非常不利，他们也不乐意接手破产案。直到现在，关于破产案件到底应该_立案审查_还是_立案登记_的争论依然存在，一些法院以此为借口把破产案拒之门外，直逼得上级法院无可奈何直接设立了“破产庭”。2016年2月25日，杭州开了一个“全国部分法院依法处置‘僵尸企业’调研及工作座谈会”，在这里最高法院要求人民法院建立清算和破产案件审判庭，专门用来处理破产案件，尤其是国企破产案件。
（文/汤圆）