导语
嘉宾介绍
- 吴舜泽：环保部环境规划院副院长、研究员
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“中国访谈-世界对话”，欢迎您的收看！近年来，我国先后出台了《生态文明体制改革总体方案》及大气、水、土壤污染防治行动计划。11月15日，《“十三五”生态环境保护规划》又获得国务院常务会议审议通过，并于近日正式发布。《规划》共有46000多字，对我国“十三五”时期的环境保护工作做了全面部署，内容非常丰富、细致。我们今天就此邀请到环保部环境规划院副院长、研究员吴舜泽先生，就其中的部分内容进行解读。
欢迎您，吴院长。
2016-12-08 12:55:40
各位网友，大家好！
2016-12-08 12:58:26
非常感谢您今天能够做客我们《中国访谈》。目前我国存在的环境问题应该说非常多，《规划》特别提出一条，叫作“区域生态环境分化趋势显现，污染的点状分布转向面上扩张”。这个说法之前可能并不是很常见，请您为我们进行阐释和解读。
2016-12-08 12:58:42
这个问题提得非常好。这是我们研究发现的我国生态环境现状的新特征，简单说就是区域分化或者是区域分异。由于各个地方的发展进程不一样，资源环境禀赋、产业结构不一样，所以环境问题表现的特征也不一样，应该说未来环境质量改善进程也不一样，所以我们把它归结为区域分异、行业分异或者叫分化。
提出这样的观点之后，我们将来出台一些政策、安排一些事项的时候，特别注意差别化、精准化，不能一刀切，这是我们的一个新的要求。你可能注意到，这次“十三五”《规划》列了很多专栏，每一项任务对不同地区提出不同的差别化要求，这就是精细化、差别化或者是刚才讲的区域分异带来的结果。我们认为这样做有利于《规划》的实施，有利于各个地方认领任务，对号入座。这种区域分化实际上也是环境和经济关系分化结果的一个表征。我国有很多地区的环境经济已经走到一个双赢（的阶段），那个地方的产业结构调整、发展阶段、公众的环保意识都处于比较良性互动的阶段，但是有一些地区可能还在走先污染后治理的老路。所以，这使我们在综合施策的时候特别注意拿捏环境和经济的相互关系，有时候要妥善处理好产业转移和环境保护的关系，防止一些发展路径的固化，防止先污染后治理，或者对有些地方要激励，有一些则要约束，激励和约束并举，或者说是“胡罗卜加大棒”的方式，激励地方干好环境保护工作。
2016-12-08 13:00:01
对不同的地方有不同的策略。
2016-12-08 13:09:00
不同地方有不同的要求，不同地方有不同的策略。
2016-12-08 13:09:26
《规划》还提出不同的两种指标，一个是约束性指标，一个是预期性指标，其中约束性指标达到12项。您如何看待这些约束性指标，在您看来，这些指标当中哪些是最难做到的呢？
2016-12-08 13:09:54
把《规划》指标分成约束和预期两类，大概是从“十一五”规划开始的。所谓预期性指标主要指市场主体自主的行为，而约束性指标实际上是对一些公众产品、公共利益或者是公共服务等领域提出的一些新要求，实际上是政府必须通过合理配置一定的公共资源，包括用必要的行政调控手段确保完成，是必须完成的指标。这个指标的提出具有强烈的国家意志。
你刚才讲的，“十三五”《规划》大概有12项生态环保的约束性指标，每个指标完成起来都不容易，可能最难的是水、气、土三类总共6项环境质量的约束性指标，这个完成的难度特别大。对于环境质量实施约束性控制是五中全会或者是这次“十三五”《规划》第一次实现的，是代表党和国家向社会和人民做的承诺，所以意义重大。特别是在目前环境质量改善进程相对比较复杂的时候，怎么能够达到环境质量要求，确实难度特别大。
2016-12-08 13:10:31
对约束性指标，刚才提到怎么办的问题。约束性指标的实施是一个系统工程。我记得中办、国办专门就“十三五”《规划》实施的机制发文，做了专题性安排。这些环境质量的约束性指标实际上我理解在某种意义上是地方各级党委和政府的责任。我们过去经常讲地方各级党委和政府对生态环境负总责，在“十三五”期间，到底负责是怎么去量化衡量的？我看应该是这些约束性的环境质量指标要求，而且我理解这些指标要求应该是每年就指标的实施情况向各级人大或者是常委会报告其进展。
搞好环境质量约束性指标，或者是12项环境约束性指标的实施，第一是要做分解落实，指标不能悬在空中，分解在地方，落实到年度，落实到责任人，纳入年度管理。第二是做一些调度分析，要长期对每个季度或者是每年进行对标管理。差距大的抓紧完成，采取措施，必要的时候要有一些预警。这是攻坚工作。第三是强化考核评估。我理解这些指标的完成情况应该是地方党委和政府的责任，它的完成情况应该纳入到各级领导干部的考核评价体系中，考核的结果应该作为干部晋升和惩处的重要依据，这一点在我刚刚讲的中办、国办发的《“十三五”生态环境保护规划实施机制的通知》中也有明确的表述。
2016-12-08 13:14:31
既然是约束性的就意味着有一定的强制性，您刚才提的这些就是它所谓的保障手段？
2016-12-08 13:33:07
是承诺就要兑现。
2016-12-08 13:33:58
《规划》里有一句话让我们觉得非常振奋，实行“最严格”的环境保护制度，这个“最严格”三个字到底体现在哪些地方？
2016-12-08 13:34:04
“最严格”的环保制度，第一是最严格的耕地保护，第二是最严格的水资源管理。环境保护是党中央提出的第三个最严格的制度。简单说有三层意思：第一，最严格是指从源头、全过程，生产、消费、流通各个环节来加强环境保护工作，包括源头的严防、过程的严管、后果的严惩。第二，我理解最严格的环保制度最要紧的是能够接地气，落地、有效、管用，能够执行。第三，最严格的管理制度，各个制度之间要相互匹配、协调推进，或者是制度能够定型，发生良好的互动作用。从某种意义上，我个人理解最严格的环保制度并不是说制度越多越好，制度越严越好，不是一味求“严”，也不是一味追求“最”。
2016-12-08 13:34:21
最严格是一个要求，也是对我们底线的希望。
2016-12-08 13:35:42
是环境保护工作的一个形容词，一个定语，是一个要求。
2016-12-08 13:36:00
对我们普通百姓来说也是非常有亮点的三个字。《规划》中提到要改革生态环境的治理基础制度，请问这里说的基础制度有哪些？《规划》中提到要实行省以下的环保机构监测监察执法的垂直管理制度，其实这一个制度已经推行一段时间，现在的进展是怎么样的？
2016-12-08 13:36:35
环境治理基础制度，这个词组是五中全会的建议里首先提出来的，我理解环境治理基础制度，一个是在“治理”，一个是在“基础”。治理不是指的污染防治，指的是政府、企业、公众共治的环境治理体系。第二，这个基础跟一般单向或者具体的制度不一样，讲究的是一种基础性、底盘性。比如这种制度往往是处理发展和保护的关系，更加强调时效性和针对性，相当于环境保护制度体系或者是你刚刚讲的“最严格”环境保护制度的四梁八柱，是框架性的东西。
环境保护的治理基础制度还在处于不断成熟和发展中，还是一个开放的体系。按照《规划》的表述，我理解现在的环境治理基础制度主要包括排污许可，包括省以下垂管，包括生态保护红线，包括环境污染的责任强制保险，包括环境信息公开，包括环保的督查形式，包括损害生态的责任追究和赔偿这些制度。这些制度从某种意义上可以分成两种，一是对党委和政府及有关部门的环保责任落实问题，比如刚才讲的生态保护红线，还有责任追究都是对党委、政府的责任落实问题。二是对企业或者是企事业排污者的主体责任问题，表现为排污许可，还有对公众的信息公开。这是一种分法，对于治理的三个主体。还有一种是刚才提到的源头严防、过程严管、后果严惩，这两种分法都有。总体来说，我们希望经过“十三五”工作的努力，经过我们的改革创新，能够让环境治理基础制度在“十三五”期间或者到2020年更加成熟定型，更加管用，能够给我们的生态文明和美丽中国建设提供很好的保障。
2016-12-08 13:37:48
刚才讲的第二个问题是垂管的问题，也是我们刚才讲的环境治理基础制度之一，9月份中办、国办印发了《指导意见》，对全国做了总体部署。环保部、中编办等有关部门搞了一些宣传解读、对接培训，指导工作，务求重点突破、分类推进。现在全国大概有12个省在申请垂改试点，其中河北和重庆，在11月18号环保部、中编办对这两个省市的垂改实施方案进行了备案，这两个省的实施方案相当于一个落地和启动阶段。这两个省，一省一市，河北是一个省，重庆是一个直辖市，在落实《指导意见》时，结合本地实情，对解决地方以块为主的地方体制存在的问题做了很大的探索，对全国来说具有较好的标杆和示范作用。
除了这两个省市以外，像陕西、江苏、湖北、贵州等十个省也在积极推动相关工作，像天津、新疆等原来没有申请试点的省区积极性也比较高，工作力度和推进的程度也还可以。我个人看，垂改这两个月的进度还是比较顺利的，取得了预期效果。我们希望经过上下的努力，大概在2017年6月份的时候能够形成一批好的经验，这些经验对总书记提出的现行以块为主的地方环保管理体制四个突出问题能够提供好的解决路径，也能够通过垂改未来在全国的铺开，为我们的美丽中国建设提供一个比较良好的体制保障。
2016-12-08 13:42:18
我们都知道，近年来我国已经陆续出台了大气、水、土壤三个专项行动计划，也就是我们常说的三个“十条”。“大气十条”已经实施了三年多，另外两个也实施一段时间了。请您大致为我们介绍一下这几个“十条”的实施情况。更重要的是现在我们发布了《规划》，这个《规划》和三个计划之间是怎么样进行协同联动的，包括这三个行动计划实施过程当中肯定也是出现了一些或者是反映了一些问题，现在我们出台的《规划》能不能在这个基础上有哪些体现和改善呢？
2016-12-08 13:58:57
总的来看，我看这3个“十条”的实施进展比较顺利。“大气十条”实施3年，出台一系列的政策措施，在一些难点问题、长期性问题上取得一些明显的进展。“大气十条”2017年是收官之年，也是一场硬仗。今年是“水十条”实施的第一年，重在落实责任，细化任务，很多控制单元按照“水十条”的要求做了很好的实施方案。“土十条”是今年刚刚批复，主要是打基础，建章立制，总的来说实施得不错。这一段时间以3个“十条”的实施带动全国环境保护工作上了一个新的台阶，环境治理也有所改善。这3个“十条”不仅是现在工作的重点，也是“十三五”期间环境保护工作、污染防治、治理改善的重点。所以在“十三五”规划编制初期，我们一直把3个“十条”和“十三五”《规划》的关系看得比较重。我们在总结、分析、评估的基础上，对于你今天提的问题，我们在“十三五”《规划》中是按照分区域、分流域进行质量管理的方式来表达的。比如大气，“十三五”《规划》大体是按照京津冀怎么办，长三角、珠三角怎么办，分别提出差异化的要求。对于“水十条”，按照七大流域分别提出差异化的要求。这些要求是跟“水十条”、“气十条”的思路是一脉相承的。像刚刚讲的分化一样，我们进行了具体化、差别化，每个地区提出不同的要求。这样的话，在原来的“水十条”、“气十条”按照共性任务开展的基础之上，我们又做了具体化、落地化，把“水十条”“气十条”实施过程中的一些东西固化到《“十三五”生态环保规划》里的水、气、土的三个质量管理的部分，这样使已经出台的水、气、土三个“十条”和“十三五”《规划》相辅相成，错位发展，互相呼应，能够把一些成熟的东西演变为“十三五”《规划》的好的做法，给它加进去。通过这样相辅相成的工作，就能够把“十三五”期间3个“十条”的实施变为很好的一个“施工图”，操作性更强，上下都能够对接这样一个方案。
2016-12-08 14:00:22
刚才说到这3个行动计划之中可能会体现一些问题，您能不能给我们举几个具体一些的例子，或者您认为在这个行动中反映出来的问题在《规划》当中有什么改善？
2016-12-08 14:13:55
比如，在我印象当中，大气，除了讲京津冀、长三角、珠三角的差别化要求以外，首先讲的是质量达标管理，接着讲重污染天气的应对，接着讲区域联防联控。水里特别讲了控制单元的管理。像这些东西也是我们在“水十条”、“气十条”实施过程当中感觉到行之有效的、很好的做法。比如在“水十条”实施过程当中，我们把全国划了1800多个控制单元，落到1940多个控制单元面上，每个断面、每个单元都确定目标，跟各个省确定责任书。特别是有300多个控制单元有改善任务的，都提出和确定具体实施方案的要求，在“水十条”、“气十条”实施过程当中我们都放进去，形成既有目标又有任务又有措施、环环相扣的施工图。
2016-12-08 14:14:37
具体的操作层面来说也是有章可循的。我们也知道刚才您说的我们的环保其实是打仗，是一场硬仗，打仗是需要费用的，我们经常提到资金来源问题、投资问题等等。我们更知道水体的修复和污染土壤的修复非常费钱，甚至比我们经常谈的大气治理还要费钱，请问您一下，《规划》中对于环保资金投入的问题是怎么样考虑的呢？
2016-12-08 14:22:22
首先谈一个观点，关于水、气、土治理投资的观点。土壤或者是“土十条”这次很明确不是以大规模修复为主，是以建章立制、做好调查、强化风险管控为准则，所以土的投资需求并不是像社会上炒作得那么大。这是首先需要讨论的微观观点。“十三五”规划对投融资机制也做了一些安排，总体来说是鼓励建立多元化的投融资渠道，有一些是中央，有一些是企业，有一些是（地方）政府，特别鼓励主要以企业和地方为主，中央财政可能适当给予支持，最主要是要充分发挥财政资金的引导带动作用，而且要鼓励PPP、绿色金融、环保产业基金或者是环境保护基金等融资政策创新。“十三五”期间的着力点是要倡导社会资金投到环境保护领域，建立价格、税费等一些政策体系。把政策体系搞好以后，能够形成一个良性循环，融资就上去了。这是我们说的关于“十三五”环保投资融资方面的事情。我理解要从投资变融资，从融资变政策，而且环保的投融资跟产业的运作和社会资金的“稀释”一样，要三位一体，互相推进。
2016-12-08 14:24:02
《规划》中特别提到大力整治城市黑臭水体的问题。您是水污染防治方面的专家，请您为我们介绍一下，近年来在整治城市黑臭水体方面具体有哪些行为和措施呢？
2016-12-08 14:31:39
“水十条”当中把黑臭水体的治理作为重点任务，也是一个攻坚任务。因为黑臭水体的治理成效最能够提升老百姓对环境质量改善的获得感，老百姓身前屋后的小沟小岔，老百姓接触得比较多，能够直观感受到环境质量改善的好坏，所以是很重要的事情。目前，环保部、建设部已经开通了黑臭水体整治信息平台和微信举报的公众号，初步建立了一个遥感监测评价体系，我记得每个季度向社会公布一下黑臭水体整治工作的进展。这次《规划》也明确提出各个地方要公布黑臭水体清单，把清单公布出来，就是一种信息公开，能倒逼地方政府加快治理进程，这也是一种责任。黑臭水体治理的技术规范、政策体系目前已经出台，有一些地方，特别是浙江搞污水共治，有比较好的经验。也有一些地方进度不尽如人意，存在一定的不平衡性。
我记得“十十条”及“十三五”《规划》提到，2017年各个省、直辖市、计划单列市，各个省会再加上5个计划单列市，一共是36个城市，要基本消除建成区的黑臭水体，对其他地级市提出的是消除垃圾和河面无漂浮物，无垃圾、无违法排污口的阶段目标，这个任务还是比较艰巨的。
2016-12-08 14:32:37
是的，刚才您提到源头防控是关键阶段，这次《规划》中也特别提到了污染治理的前端治理和源头防控，请您谈一谈要做好源头防控我们还需要做好哪些工作？
2016-12-08 14:40:20
这次从《规划》文本结构来说，一个地方把环境治理基础制度或者是最严格的环境治理建议作为任务来提，另外一个地方是你刚刚讲的，《规划》第三章专门讲源头防控和夯实绿色发展基础，这一部分内容跟过去“十二五”、“十一五”规划差别最大，或者说范围、口径延伸最宽。为什么这样办？我们过去经常讲经济增长的资源环境代价过高，我们很多环保工作是末端滞后的，或者是一旦形成了不利于环境保护的产业结构、生产布局，我们再搞末端治理，效果不好，而且有些事情是很难办的。这次为了解决这个问题，专门把预防放在第一位，体现预防优先，也就是环境保护要在发展方式的前端上做文章，这既是落实绿色发展理念的新要求，也是加快补齐我们生态环境短板的现实需要。在印象当中这段大概有6000字左右，分了四节予以展开。我们希望通过这个环境宏观调控的政策，做实做硬，将生态环境保护从末端往前端延伸。
我的理解，刚刚你说的我们要做一些什么的问题，最重要最核心的是按照生态优先、绿色发展的要求，强化环境宏观调控的一些政策，守住三条线：一是资源消耗的上限，二是环境质量的底线，三是生态保护的红线。最终目的是希望能够形成节约资源和保护环境的空间布局、产业结构、绿色生产方式和绿色生活方式。如果真的产业结构好了，空间布局好了，生产方式、生活方式绿色化了，那我们的环境保护就从源头做好了，这是长效的、持续的。
2016-12-08 14:41:37
我们不用再走先污染再治理的老路，有了新的规划。
2016-12-08 14:52:19
而且环境保护工作本身也在推动绿色发展。
2016-12-08 14:52:36
是一个非常有机的过程。今天非常感谢吴院长做客《中国访谈》，为我们答疑解惑，阐释了《规划》里的细节。再次感谢您。
2016-12-08 14:52:57
谢谢！
2016-12-08 14:53:47
今天的节目就是这样，感谢您收看，我们下期再见。
（责编/文字：韩琳；主持：宋若冰；摄像：董超/王宇迪；导播：刘哲；摄影：伦晓璇）
2016-12-08 14:53:57
图片内容：
环保部环境规划院副院长、研究员吴舜泽解读《“十三五”生态环境保护规划》.
环保部环境规划院副院长、研究员吴舜泽做客中国访谈节目。
吴舜泽:对于环境质量实施约束性控制是五中全会或者是这次“十三五”《规划》第一次实现的，是代表党和国家向社会和人民做的承诺。
环保部环境规划院副院长、研究员吴舜泽解读《“十三五”生态环境保护规划》。
吴舜泽:十三五”《规划》大概有12项生态环保的约束性指标，可能最难完成的是水、气、土三类总共6项环境质量的约束性指标。
吴舜泽:我们在综合施策的时候特别注意拿捏环境和经济的相互关系，要妥善处理好产业转移和环境保护的关系。
环保部环境规划院副院长、研究员吴舜泽做客中国访谈节目。 视频地址：
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