宋洪远解读“中央一号文件”：“调”“改”双管齐下推进农业供给侧结构性改革_中国访谈

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宋洪远解读“中央一号文件”：“调”“改”双管齐下推进农业供给侧结构性改革

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时间：2017年2月7日16:00
简介：2月5日，《中共中央国务院关于深入推进农业供给侧结构性改革加快培育农业农村发展新动能的若干意见》正式颁发。这个《意见》也就是大家俗称的“中央一号文件”。这已经是“中央一号文件”连续14年聚焦“三农”问题。每年都有“中央一号文件”，今年有什么特别之处？又能给农业农村农民带来哪些方面的好处？本期节目，我们就特别邀请到农业部农村经济研究中心主任、研究员，“中央一号文件”起草组成员宋洪远，为您一一解读。

文字内容：

中国网:
“中国访谈·世界对话”，欢迎您的收看！

2月5日，《中共中央国务院关于深入推进农业供给侧结构性改革加快培育农业农村发展新动能的若干意见》正式颁发。这个《意见》也就是大家俗称的“中央一号文件”。这已经是“中央一号文件”连续14年聚焦“三农”问题。每年都有“中央一号文件”，今年有什么特别之处？又能给农业、农村农民带来哪些方面的好处？本期节目，我们就特别邀请到农业部农村经济研究中心主任、研究员，“中央一号文件”起草组成员宋洪远，为您一一解读。

欢迎您，宋主任。

2017-02-07 16:04:11
宋洪远:
谢谢！观众朋友们好！

2017-02-07 16:06:37
中国网:
今年的“中央一号文件”已经正式颁布了。今年的主题是“推进农业供给侧结构性改革”。想请问一下您，农业供给侧结构性改革具体指的什么样的改革？为什么要改革呢？在今年的“一号文件”中，跟往年相比又有哪些亮点呢？

2017-02-07 16:07:13
宋洪远:
首先我对主题的句子做一个拆分，它是由这样几个词构成的：一个是农业，一个是供给侧，一个是结构性，一个是改革。

农业指的是产业，这个地方讲的是农业这个产业的供给侧结构性改革，而不是其他产业。一个产业的发展，是供给和需求都涉及到的。目前来看，它的矛盾问题是在供给侧，是在生产端。结构性就是在供给这一侧的生产端，它的矛盾既有总量的矛盾，也有结构的矛盾，目前突出的问题是结构的矛盾。

我们要解决这些问题，就要通过改革的办法，要通过理顺政府与市场的关系，发挥市场配置资源的决定性作用。这样理解供给侧结构性改革，可以倒过来从逻辑上解释：通过改革的办法，推进结构调整，解决农业供给侧的问题。这就是农业的供给侧结构性改革。

2017-02-07 16:07:57
宋洪远:
为什么要推进农业的供给侧结构性改革？它的背景有这样几个方面：

第一个方面，在宏观经济环境发生变化的背景下，农业发展的动能动力不足。比方说，经济发展进入新常态，新常态的重要表现就是出现了“两个降”：一个是经济增长速度的减缓，也就是下降，我说的是增幅；第二个就是财政收入增幅的下降。这两个增幅的下降对农业农村的发展就有影响。比方说，经济增长幅度的减缓意味着就业机会的减少，就业机会的减少会对农民工的外出就业产生影响。再比方说，财政收入增幅的减缓和下降，会给农业收入的投资和补贴产生影响，这对农民增收也会产生影响。也就是说，宏观经济环境的变化给农业农村发展带来了结构性的矛盾问题。

第二个方面，农业发展自身也出现了问题。比方说，从供给关系来看，总量是平衡的，甚至还是供给略大于需求。比方说，粮食通过十二连增之后，库存还在增加，有的品种的库存还比较高，但有的品种还出现短缺。这样就由总量的问题变成结构性的问题，有的产品多了，有的产品还少了，这就是一个结构性矛盾。

第三个问题，导致这个矛盾的原因也是结构性的。比方说主要表现在两个方面，一方面是资源环境的约束进一步增强，特别是人多、地少、水缺，这个状况不仅没有改变，而且还有点加剧。再比方说，生产成本上升，传统的物质成本在上升，但新的成本，如土地租赁费用、农业用工工资、农机作业费用，这也是结构性的问题。还有就是由于结构性矛盾出现动力不足的问题，如：资源要素配置不合理、农民增收的动力不足、经济发展的动能也不足，要解决动力机制的问题，就要通过改革来解决。正是在这样的背景下，针对这些问题，提出了供给侧结构性改革的问题。

2017-02-07 16:11:23
宋洪远:
这次我们讲的供给侧结构性改革，有一点不能不讲，就是供给侧结构性改革和结构性调整有什么不同。这次提出解决结构性的问题，可以说是改革开放以来第三次比较大地讲结构性问题。第一次是在90年代的中后期，从1978年实行改革开放，到1984年，连续这么多年的增产丰收，出现了当时的“买难卖难”的过剩问题，当时就通过结构调整解决结构性过剩的问题。到了90年代后期，也就是1998年的时候，总量供求平衡，出现了阶段性的结构问题，又提出结构调整。这次在提法上没有单单用“结构调整”这个词、“推进结构调整”这样的说法，而是讲结构性改变。这样的提法，或者说这样的理念和过去的结构性调整有什么不同？实际上就是要看这两个提法有什么区别和联系。

2017-02-07 16:14:36
宋洪远:
我个人觉得这次主要有三点跟过去不同，既有联系，也有区别。

过去我们讲结构性调整，主要的是要解决农产品的短期数量平衡问题。这次讲结构性改革，是要在注重数量平衡的基础上，更加注重品种、质量，更加注重效益、效率。这是和过去的一个不同。

第二个不同，过去的结构性调整，考虑更多的是农业生产结构的问题，也就是它涉及的内容主要是生产力范围的问题。这一次讲结构性改革，就是要在注重生产结构调整的同时，注重解决生产力问题的同时，要注重产业结构和经营结构的调整，也就是说涉及到生产关系的调整。

第三个不同，我们讲结构性调整的时候主要是从需求入手，看看跟供给有什么不同。现在要围绕需求变化，但还是从供给侧入手，从生产端入手，我们要发力的点就是生产端和需求端。这样涉及到深层次的体制创新、机制创新、体制改革的问题。

这样就可以看出来，我们讲结构性改革和结构调整是不同的，有联系，但更多的是有创新、有发展。

2017-02-07 16:18:12
中国网:
就像您刚刚提到的，目前我国农村和农业面临的最大矛盾是结构性矛盾。这一次我们看到今年的“中央一号文件”总共提出了6个部分33条政策措施，紧紧围绕刚刚您说到的农业供给侧结构调整和改革这两大板块来进行。其中，我们也看到农业结构调整又包含了调优产品结构、调好生产方式、调顺产业体系三个方面。刚刚您也进行了亮点的归纳。您认为这三个方面各自突出的重点是什么？彼此之间又有什么样的联系呢？

2017-02-07 16:21:39
宋洪远:
这次提出推进农业的供给侧结构性改革，从文件来看是6个部分33条，从内容来讲可以概括为两大板块，一个板块是“调”，一个板块是“改”。

在“调”上就是要调整、转型、融合，实际上就是文件前3个部分的内容。调整主要是调整优化农业的产业结构，这个结构包括这样几个方面：一个是品种结构，比如说“种养+农牧渔”；另一个方面是生产结构，农业内部不同板块之间的结构；还有一个就是产业结构，延长产业链、扩充价值链。

具体来讲是关注几个事情，一个是在调整品种结构的同时更加注重品质和质量，提出实施品牌战略，通过品牌战略来“调优提质”。这个品牌战略的实施包括三个重要的环节：一个是品牌的创建，就是我们说的“三品一标”——绿色食品、有机食品、无公害食品，“标”就是原产地标识，这样认证和实行品牌化的创建工作。光有创建还不行，我们知道，很多地方拿了很多“三品一标”，但市场占有率未必大，影响力未必大，美誉度、知名度未必高，这就需要进行品牌营销，就是推广、推介，让大家知道这个品牌。还有一个重要的工作就是保护，不能说品牌还没有上市、还没有进入市场，冒牌就进入市场了，这就需要对品牌进行保护。所以，通过创建、营销和保护等环节来实施品牌战略，就是为了提质，改善农产品的品质和质量。

还有一个要关注的调结构的事情就是优化区域布局。这次提到了三个区：粮食生产功能区是专门就粮食划定的一个区域，实行优质化、标准化的生产；重要农产品生产保护区，就是除粮食之外的重要农产品，像棉花、油料、糖等等；特色农产品优势区，还有一些小众的产品，也有特色，要在这个地方发挥比较优势，建立优势区。“三区”是区域布局调整优化区域结构的一个方面。在调整区域结构的时候特别强调要培育主导产品、主导产业、优势产区。这样就发挥“三主”的优势来提升区域化的水平。

2017-02-07 16:23:13
宋洪远:
第三个调结构就是强调产业结构优化。这个产业结构的优化主要是围绕着延长产业链、扩充价值链来促进粮经饲统筹、农牧渔结合、一二三产融合，通过延长产业链、扩充价值链实现农业的增产、增值、增效、增收“四统一”。

这样的工作未来要有一个抓手，我们提出建设一个平台，就是建设现代农业产业园。以规模种养殖基地为基础，以农业产业化的龙头企业为依托，聚集现代生产要素（劳动资本、土地、技术），把这个平台打造成集生产、加工、研发、服务等功能于一体的集合体，发挥这样一种功能，来推进结构调整。

“转”就是转方式，主要是实现绿色发展。在绿色发展上，这次强调了几个事情。第一个就是推进清洁生产。搞农业要用化肥、农药，化肥、农药用多了会污染土壤、水源，我们要实行化肥、农药零增长。从2015年开始，农作物种植业每亩化肥使用量跟2014年相比要保持零增长，就是不增长，持续下去就慢慢地适应，将来有可能在零增长的基础上实现减量。这是清洁生产的很重要的方面。比方说，秸秆焚烧污染大气，但我们实行秸秆利用的试点，或者采取补贴政策；比方说，畜禽粪便的清洁化利用；比方说，有的地方水源污染了，我们对农牧业的突出环境问题进行治理，这次主要提出了3个“十条”和3个规划，一个就是围绕土壤治理的“土十条”，另外一个是围绕水源治理的“水十条”，还有一个是围绕大气治理的“气十条”。为了长期坚持这个事情，又制定了规划。比方说，《农业环境突出问题治理规划》，这是在“十三五”规划之前已经有的；比方说，《农业可持续发展规划》，没有污染，但要采取可持续发展，要防。这次“一号文件”又提出实行《耕地、草原和河湖的休养生息规划》，通过3个“十条”和3个规划的实施就可以使突出的环境问题得到治理。同时，还实施重大生态保护工程。

2017-02-07 16:29:11
宋洪远:
还有一个就是融合，促进产业的融合发展，主要是发展新产业、新业态。这次提出了这么一些新产业、新业态要促进发展的。比方说，休闲农业、乡村旅游，利用乡村的资源，文化的和非文化的、物质的和非物质的文化资源来发展乡村农业和乡村旅游；再比方说，提出发展农产品电子商务和农村电子商务，通过“互联网+”发展一些新产业；还提出了建设现代农业产业园。再有就是提出培育发展特色村镇。特色小镇的提法已经很多年了，但这一次对它进行了概括和提炼。特色村镇是怎么特，强调了几点：一是以有基础、有潜力的村镇为基础。我们做什么事情呢？就是促进农业文化旅游相结合，生产、生活、生态相统一，一、二、三产业相融合。通过这样打造综合体，打造特色村镇，发展新产业、新业态。但是，这些新产业、新业态的重要特点就是在产业之间起到融合的作用，有一产、二产和三产，要促融合。

从措施上和围绕几个调整上讲，文件主要是这三个方面，简单来说就是调整、转型、融合。

2017-02-07 16:35:07
宋洪远:
另一个方面是“改”字，就是改革。改革的基本思路是理顺政府和市场的关系。主要是三中全会决定的两句话，一句话是“充分发挥市场配置资源的决定性作用”，另一句话是“更好地发挥政府的作用”。我觉得这个表述是非常严谨的，需要解释的。这两个事不是平等的关系，不是说并重的，市场配置资源是决定性作用，政府发挥作用应该在市场发挥决定性作用的前提下。政府发挥作用不仅有这样的前提，还有一个要求，就是更好地发挥，如果发挥不好，还不如不发挥。一个是讲这两个关系，一个是讲这两个关系谁是决定性的、谁是被决定性的，还有就是在什么前提下去发挥好作用。

我们看看文件的后三部分，它的安排就非常清楚了。比方说，讲科技就是要发挥科技的创新驱动作用。研发要做好，推广更要做好。要做好研发和推广，就得发挥科技人员的积极性，要调动他们的积极性，这是激励，是一个改革。

另一个方面，要发挥好政府和市场各自不同的作用，市场在资源配置中起决定性作用了，政府也不能没有作为。政府干什么呢？政府就是保安全、补短板，像扶贫就是我们的短板、新农村基础设施公共服务就是短板，文件有专门的部分讲这个事情，就是发挥政府的补短板的作用。

同时，短板的补充、科技的驱动作用都需要体制机制创新。所以，我们接着就要讲改革。我们既讲了产品市场的改革。比如农产品价格形成机制的改革、收储制度的改革、补贴政策、贸易政策的改革。同时，还有要素市场的发育，这就有土地制度的改革，像农地的三权分置、其他几块的建设用地的改革。还有农村集体土地产权的改革，资金、资源、资产，这些要素要活化，这样才能增产、增值。同时，还能发挥资源配置的作用，否则它都睡着了。还有金融改革。金融是现代经济的核心，农村经济的发展、农业的持续发展和现代化离不开金融，持续性的金融服务也是非常重要的。所以，这次特别强调了金融体制改革。

这些制度建设、体制机制创新是我们为“改”提供的制度性保障。

这个文件的6部分33条之间的逻辑是非常清楚的，一个主题、两个方面，一个是“调”，一个是“改”。“调”建立在“改”的基础上，“改”推动“调”，推动了新一轮的供给侧结构性改革。

2017-02-07 16:38:02
中国网:
改革的核心是理顺政府和市场的关系，也是要实现市场、要素和主体三大激活。请问有哪些具体的措施，或者说会从哪些具体的方面来着力实现激活呢？

2017-02-07 16:42:59
宋洪远:
以要素市场为例，先说地，搞农业离不开地。William Petty 讲过，“土地是财富之母”。要把农业搞好，激活农业的要素市场首先是土地。现在出台的文件是所有权、承包权、经营权的三权分置。它的最终结果就是落实所有权、稳定承包权、放活经营权。放活经营权就是要把土地这个要素活化起来，让它流转起来。目前通过改革已经实现了承包地的三分之一左右已经流转了，这样有利于规模用地的发展。

再比如说，这个要素里还有一个因素就是人。没有人，光有地，也搞不了农业。农村经营制度的创新培育发展新型经营主体。比如农村除了单户经营以外，还有专业大户、家庭农场，有专业合作社、股份合作社，有龙头企业和农业公司，甚至还有为这些经营主体提供服务也从事经营的公益性服务组织和经营型服务组织。这些主体就是活化人的要素，就是人力资本。

第三个重要的要素就是钱。有了地、有了人，没有钱还是搞不了。所以，我们从两个方面来进行改革：一个是对现在的财政支出、资金项目的管理机制体制进行改革；再一个就是对金融进行改革。还有就是通过产权制度，把农村集体所有的资金、资产、资源，特别是经营性的资产，给它活化起来，促进要素的流动。通过这样的改革，真正地推动市场机制调整优化要素配置结构，主要是活了地、活了人、活了钱。地、人、钱的问题解决了，农业现代化的问题就解决了。

2017-02-07 16:44:03
中国网:
就像推进农业供给侧结构性改革，主要目标还是要增加农民的收入，并且保障有效的供给，说白了还是要让农民的口袋鼓起来。今年有哪些强有力的措施去落实目标当中的增加和保障呢？

2017-02-07 16:50:24
宋洪远:
这次的供给侧结构性改革在总体要求上提了这样的目标，就是以增加农民收入、保障农产品有效供给为根本目标。这是这次改革的目标，也是这次政策确定的目标。

这两个目标之间是关联的，可以说是相互促进的。比方说，农民收入不增加，农民就没有积极性，农产品供给就不能得到保障。我不种、不生产，你怎么保证供给？反过来说，农产品供给增加了，而且是高质量的农产品，增产了，增值了，增效了，还能增收。这两个事情不能割裂起来，应该是有机统一起来，不能对立起来。

为了促成农民增加收入，重要的还是在文件的前3个部分讲这个事情。一个是通过调整结构，提高品质质量；再一个就是提高效益。

2017-02-07 16:51:11
宋洪远:
供给侧结构性改革的主攻方向是质量和效益的提高，简单来说就是“提质增效”。“质”有两个含义，“效”也是两个含义。“质”是农产品的质量、农业供给体系的质量。过去提供的供给，有些是低端的，有些是无效的，现在要转到高端的、有效的，这不是提质吗？所以，既有产品的质量问题，又有供给体系的质量问题。这是“提质”。“增效”也是两个方面，一个是农业生产的效率问题。比方说，劳动生产率、土地产出率、资源流动率，这些率不提高，供给的质量就没有提高。

另外一个“效”就是效益，就是农业的综合效益。农民种粮要有收入，他才有积极性，愿意种粮。增加了农业的生产效益、综合效益，就能增加农民收入。

这两个目标之间是有联系的，这两个方向之间也是有联系的。这样就实现了方向和目标的统一。

2017-02-07 16:54:41
中国网:
非常感谢您专业详细的解答，也再次感谢您做客我们的节目。

以上就是我们节目的全部内容，感谢各位收看，下期节目再会。

（责编/主持：黄婉晴；文字：韩琳；摄像：董超王一辰；导播/后期：刘哲；摄影：郑亮）

2017-02-07 16:55:33