深入推进基层医疗卫生机构综合改革

　　初步建立实施国家基本药物制度

　　国家基本药物制度是医改提出的一项全新的制度，建立这项制度首先是为了保证基本药物及时足额、保质保量供应和合理使用，改革医疗机构"以药补医"机制，把虚高的药价降下来，达到减轻群众基本用药负担的目的。同时，促进药品生产流通企业资源的进一步优化和整合。

　　为了积极稳妥地推进这项改革，我们把国家基本药物制度首先定位在基层医疗卫生机构实施，并采取了分步推进的方式。从2009年启动实施国家基本药物制度以来，经过两年时间的努力，截至今年7月底，全国31个省（区、市）和新疆生产建设兵团均实现了在所有的政府办基层医疗卫生机构配备使用基本药物，并实行零差率销售。

　　基本药物制度的实施，不仅为群众提供质量保证、价格合理的常用基本药物，更重要的是彻底消除了基层医疗卫生机构以药养医机制，使基层医疗卫生服务回归公益性本色，这对维护群众基本健康权益将产生深远影响。

　　随着基本药物制度和基层综合改革的稳步推进，基层看病负担开始减轻，绝大多数基层医疗卫生机构出现门诊次均费用下降、住院日均费用下降、门诊人次上升的"两降一升"势头，基层群众和医务人员对改革普遍拥护，也拉开了医药卫生体制机制深层次改革序幕。

　　推进基层医疗卫生机构综合改革

　　基本药物制度从根本上改革了基层医疗机构"以药补医"机制，由此而引发的采购机制、绩效工资、乡村医生等问题甚至比基本药物制度还复杂，需要对基层医疗卫生机构的人事分配机制、补偿机制、运行机制进行综合改革。基层综合改革也是建立基本药物制度的必由之路，是建立长效机制的核心，其意义和影响已远远超过基本药物制度实施本身。基层和农村的问题是人民群众最关心、反映最迫切的问题，这项改革如在全国推开，直接涉及全国5万多个乡镇卫生院和社区卫生服务机构、近140万基层医务人员以及60多万村卫生室和110万村医的利益，还涉及整个药品生产和流通市场相关方利益，更涉及13多亿群众特别是8亿多农民看病就医的切身利益。基层医疗卫生机构也是公立医疗机构的重要组成部分，基层的人事分配、药品采购等关键制度的建立，可以为公立医院乃至整个事业单位改革积累经验。

　　为了推进这项重要的改革，我们从基层医疗卫生机构的公益性定位以及基本医疗和公共卫生服务功能出发，明确了基层综合改革的总体思路，建立维护公益性、调动积极性、保障可持续的基层运行新机制，使基层医疗卫生机构回归公益性的定位，医务人员回归防病看病的角色，药品回归治病的功能。

　　综合改革的内容涉及方方面面，但以下五个方面是不可或缺的。一是建立公益性的管理体制。政府举办的基层医疗机构是非营利性的公益性的事业单位，其举办费用和发展费用由政府负责,运行费用通过服务收费和多渠道补偿承担。二是建立竞争性的用人机制。所有人员，不论是编制内的还是编制外的，都要根据岗位的要求，在核定资质之后，实行竞争上岗、全员聘用，真正建立能上能下、能进能出的人事制度。三是建立激励性的分配机制。对基层医疗机构，建立以服务数量、质量、效果和居民满意度为核心，公开透明、动态跟踪的工作考核机制，考核结果与经费补助挂钩。对医务人员，开展绩效考核，考核结果与个人收入挂钩,建立按岗定酬、按工作业绩取酬的分配激励机制，调动员工提高技术、改善服务的积极性。四是建立规范性的药品采购机制。基本药物实行省级集中采购，在具体操作中要把握几个关键环节：（1）主要招生产企业，由生产企业对质量和配送统一负责；（2）招采合一、量价挂钩，有效发挥规模优势大幅降低药品价格和采购成本，同时可以有效遏制医疗机构二次议价采购中的种种不正之风；（3）采用双信封制，其最核心的目的是为了确保质量优先，在质量达标的前提下由低价者中标；（4）政府集中支付，保障货款及时到位，保障生产企业的利益，同时彻底切断医疗机构与药品销售的经济联系；（5）对中标药品从生产到使用进行全过程、全覆盖检验，对违规企业坚决实行市场清退。五是建立长效性的多渠道补偿机制。落实财政的专项补助和收支差额兜底作用，基层医疗卫生机构的发展经费由政府负责，运行经费通过核定任务、核定收支、绩效考核，经常性收支差额由政府补助。同时，发挥医保支付的重要补偿作用，调整基层机构服务收费并纳入医保报销范围。通过多种渠道保障基层机构正常运行，确保医务人员收入不仅不降低，而且还要有所提高。