利民惠民的重大举措 改善民生的最大亮点

全国政协组织部分委员和专家视察调研医改工作

编者按：5月中下旬，全国政协教科文卫体委员会组织医药卫生等界别的部分政协委员和有关专家，赴吉林、广东两省就基层医药卫生体制改革情况进行了专题考察。考察组所到之处，当地领导干部、基层群众、医务人员都对三年医改给予高度评价，认为这是党的十七大以来改善民生的最大亮点。三年医改赢得了广大群众的拥护和支持，密切了党群干群关系，促进了社会和谐稳定，人民群众的健康水平也有了进一步改善。本报今日特刊发部分政协委员和专家考察的情况，以飨读者。

5月中下旬，全国政协教科文卫体委员会组织医药卫生等界别的20多位政协委员和有关专家，赴吉林、广东两省，就基层医药卫生体制改革情况进行了专题考察，深入到长春、延吉、敦化、东莞、惠州等地，召开了8场座谈会，听取了省、市、县政府，医改办和有关部门负责同志情况汇报，走访了15家医院、社区卫生中心、乡镇卫生院以及村卫生室，和基层医务人员、患者进行交谈，听取他们对医改的感受和建议。

考察结果显示，总体上看，三年医改起步稳健、进展顺利，如期完成各项目标任务，取得了重要阶段性成效，基本医疗卫生制度建设有了重大进展，基本医疗卫生服务的可及性、公平性显著提高。特别是基层医改实现重大突破，“以药补医”机制被破除，公立医疗卫生机构回归公益性，取得了“四提高、一降低”（即城乡居民基本医疗保障水平明显提高、基本公共卫生服务均等化水平明显提高、基层医疗卫生服务能力明显提高、基层医疗卫生机构服务效率明显提高、基本药物价格明显降低）的明显成效，城乡基层“看病难、看病贵”问题初步得到缓解，人民群众得到了很大的实惠。

考察组所到之处，当地领导干部、基层群众、医务人员都对三年医改给予高度评价，认为这是党的十七大以来改善民生的最大亮点。三年医改赢得了广大群众的拥护和支持，密切了党群干群关系，促进了社会和谐稳定，人民群众的健康水平也有了进一步改善。

科学谋划、统筹协调、强力攻坚，三年医改取得重要阶段性成效

考察结果显示，三年医改取得重要阶段性成效。

一是建立强有力的组织实施机制。国务院成立了深化医药卫生体制改革领导小组，吉林、广东两省及其各市（区）、县也都成立了由政府主要领导同志担任组长，发改、卫生、财政、人社等部门负责人为成员的医改领导小组，合理划分各成员单位的工作内容，明确各项工作目标任务；同时，设立医改办，具体负责医改日常工作。医改以来，从中央到省市到区县建立起分工明确、上下畅通、运转高效、执行有力的医改领导机制，为改革提供了有力的组织保障。

二是加大财政投入力度。吉林、广东两省各级政府都努力调整财政支出结构，力保医改资金及时足额到位。广东省三年新增医改投入达781亿元，远远高于实施医改前明确新增420亿元的承诺；省各级财政三年用于基本医疗保障体系建设的资金投入共达441.6亿元，年均增幅达29.2%。总的来看，三年医改全国新增财政投入达12,409亿元，比既定的8500亿元增加了3909亿元，其中中央财政新增投入比既定的3318亿元增加了361亿元。

三是不断完善政策体系。三年来，中央共出台医改文件14个，各主要部门共出台配套文件50多个。为贯彻落实中央医改文件精神，吉林、广东两省各级政府部门出台了一系列配套政策措施，把五项重点改革任务落到实处。广东省惠州市在医改工作中坚持政策先行，先后出台了20多个相关政策文件，形成了较为完整的政策体系。

四是鼓励各地大胆探索创新。广东、吉林两省在推进改革中涌现了大量的典型经验和做法。吉林省建立长效财政补偿机制和激励性分配机制相结合的稳定保障模式、改革医保支付方式、建设公共卫生六大体系等创新性做法，得到国务院领导和国务院医改办的肯定。广东省推进“三网合一”，实现医保城乡一体化；变“县级统筹”为“市级统筹”，提高基金抗风险能力；变“先垫钱后报销”为“一站式结算”，提升群众满意度等。长春市首创“721”模式（基层医疗卫生机构支出总额的70%拨付专项资金，20%的资金保障由各级政府通过购买公共服务实现，10%的资金由自身医疗服务费解决）。延吉市鼓励基层医疗机构开展中医药服务项目，并将费用报销比例提高5%。东莞市不断创新和丰富社区卫生服务的内容，如慢性病随访、产后访视、中医康复治疗等，开展人性化、个性化服务。敦化市积极推进村卫生室的乡村一体化管理，由乡镇卫生院负责对村卫生室行政、业务、财务、药品、新农合门诊统筹报销的统一管理等。

五是健全责任制度。国务院医改办每年都与各省签订医改任务责任书，建立医改工作责任制。吉林、广东两省将这一作法和本省实际结合起来，各级政府医改办每年都与医改领导小组各成员单位签订工作责任书，强化目标责任制，明确职责分工、量化指标、改革步骤、责任主体、评估办法、奖惩措施，年终将医改责任书完成情况作为工作考核的重要指标。医改责任制度的建立，大大提高了医改组织实施的控制力、执行力和协调力。

经过三年的攻坚克难、强力推动，党中央、国务院确定的三年医改五项重点任务，即推进基本医疗保障制度建设、推行基本药物制度、健全基层医疗卫生服务体系、促进基本公共卫生服务均等化、推进公立医院改革试点等如期完成，取得了阶段性明显成效。

人民群众得实惠。从吉林、广东两省情况看，各级政府围绕人民群众切身利益着力推动改革。一是为城乡居民建立病有所医的保障网。截至2011年底，吉林省城镇基本医疗保险参保人数达到1350.6万人，新农合参合人数达到1302.1万人，参保（合）率分别达到92.5%和99.1%，超额完成国家下达的90%的目标任务；广东省参加基本医疗保险人数为9612万人，其中参加职工医保、居民医保和新农合人数分别为3234万人、3533万人和2845万人，总体参保率达到95%以上。在两省各地，关闭破产的国有企业退休人员、在校大学生、农民工和领取失业保险金人员等重点人群都纳入了城镇医疗保障范围。广东省城镇居民医保和新农合政府补助标准从2008年的每人每年90元提高到2011年的200元；职工医保、居民医保政策范围内住院费用报销比例分别达到87%和70%，新农合统筹区域内政策补偿比例也达到68%。吉林省城镇居民和新农合政策范围内住院费用比例从2010年的65%提高到2011年的70%以上。二是为城乡居民提供均等化的公共卫生服务。三年来吉林省累计投资25.2亿元，扶持了42个县级医院、121个乡镇中心医院、124个社区卫生服务中心和710个村卫生室，基层医疗卫生服务能力和均等化水平全面提升。2011年广东省全省人均基本公共卫生服务经费标准提高到25元以上，三年各级财政用于基本公共卫生服务均等化的资金投入达130.6亿元，城乡普遍实施10类基本公共卫生服务和7大类重大公共卫生服务项目。三是建立基本药物制度，大幅降低基层群众用药费用。吉林、广东两省政府办的基层医疗卫生机构全部实施基本药物制度，基本药物全部实行零差率销售，基层医疗卫生机构“以药补医”的历史已经结束。实行基本药物制度以后，广东省基层卫生医疗机构门急诊次均费用和住院次均费用同比下降了9.3%和14.55%。同时，两省建立新的基本药物采购机制，推出了招生产企业、招采合一、量价挂钩、双信封制、集中支付、全程监控等方面创新举措，基本药物价格比制度实施前平均降幅30%左右。吉林省2011年开展基本药物省级集中招标采购，中标药品价格与国家最高零售价相比，平均降幅达51.7%。基本药物制度的实施已开始让群众受益，群众就医负担逐步减轻。考察组考察乡镇卫生院时，听到患者说得最多的，是看病报销多了、花钱少了。一位农民说，过去救护车一响，一头猪白养，药价又贵，根本看不起病；现在药价降得这么多，做梦都没有想到，而且还报得这么多，看病不用怕了。

卫生事业得发展。三年医改是新中国成立以来基层医疗卫生服务体系投入最多、建设规模最大、条件改善最明显的时期。吉林省积极探索建立包括急救、应急、传染病防治、大病救治、信息化管理、基本药物供应保障在内的公共卫生六大体系，并将其纳入吉林省国民经济和社会发展“十二五”规划，计划5年投入300亿元。医改三年，广东省医疗卫生事业财政投入年均增长率达28.38%，占财政一般预算支出的比重从2008年的5.23%提高到2011年的6.34%。考察组所到之处的基层医疗卫生机构都建立了多渠道补偿机制，及时化解乡镇卫生院债务，保障了基层机构可持续健康发展；加强了村医队伍建设，提高了村医待遇，稳定了村医队伍，筑牢了基层服务“网底”；加强以全科医生为重点的基层人才队伍建设，启动全科医生培养基地建设专项规划；通过推进基层医疗卫生机构管理体制、人事制度、收入分配以及保障机制等综合改革，建立了维护公益性、调动积极性、保障可持续的运行新机制。可以说，经过三年的改革和建设，覆盖城乡的基层医疗卫生服务网络更加健全，功能更加完善，面貌焕然一新。

医务人员得鼓舞。吉林、广东两省主要从两方面着手改革：一方面把基层医疗卫生机构定位为公益性事业单位，加大财政投入，保障了基层医疗卫生机构正常运转，提高基层医务人员收入水平。广东省惠州市基层医务人员平均工资由改革前的每月1550元～3000元，提高到每月2331元～5500元，增幅最高达到70%；吉林省也由每月1674元提高到每月2319元。另一方面就是推进人事和收入分配制度改革，破除身份界限，打破“大锅饭”、“铁饭碗”，同时建立以服务数量、质量、效果以及居民满意度为核心的考核机制，大幅提高奖励性绩效工资比例，拉开收入差距，形成有激励、有约束的内部竞争机制。广东省全省绩效性工资占收入比例达到了60%，吉林省一些地方达到了70%，充分调动了骨干人员的积极性。

党和政府得民心。在吉林延吉市一家乡镇卫生院，委员们问一位正在住院治疗的农村妇女对政府医改的看法，她说“老好了，这次治病可享受了！”还有一位心脏病患者说，如果没有这次医改，他就很难活到今天！在偏僻农村，老年人得到了免费体检，有的激动得热泪盈眶，说自己一辈子都没有检查过身体，还是党和政府好！基层医疗服务模式的转变，促进了医患关系的和谐，社区居民把基层医务人员比作贴心人。在长春市大营子乡社区卫生服务中心，一位年迈的患者听说是全国政协考察组来考察，再三说医改好，要求把他的感激之情、感恩之心带给党中央、国务院。

方向明确、路径清晰、措施得力，三年医改探索出了符合我国国情的改革路径和体制机制

目前医改取得的成绩来之不易，需要认真加以总结。参加考察的委员和专家在座谈中交流了感受和体会。

三年医改的成功实践充分显示了我们党强大的政治优势和组织优势，体现了社会主义制度的优越性。这次医改，党中央、国务院站在党和国家事业发展的高度，总揽全局，科学决策，作出一系列重大战略部署。各级党委、政府及各个部门坚定不移地贯彻中央决策部署，统筹安排、全面推进深化医改的各项工作。在党和政府的领导下，广大医务工作者积极投身改革，人民群众广泛支持改革，新一轮医改五项重点任务如期完成。实践证明，有了党和政府的坚强领导和广大人民群众的大力支持，在我们这样一个人口众多、经济社会发展不平衡的发展中大国，建立健全覆盖城乡居民的基本医疗卫生保障制度，是完全必要的，也是可以办得到的。

三年医改探索出了符合我国国情的医改路径和体制机制。考察组所到之处，地方干部群众一致认为，三年医改最大的成就是趟出了一条中国式医改的道路。一是明确了“三个基本”，即坚持把基本医疗卫生制度作为公共产品向全民提供的基本理念，坚持保基本、强基层、建机制的基本原则，坚持统筹安排、突出重点、循序推进的基本方法。二是区分基本与非基本，强调政府在建立基本医疗卫生制度中的责任和提供公共卫生、基本医疗服务中的主导地位，同时注重发挥市场机制的作用，满足群众多层次多样化的需求。三是注重增投入与建机制相结合，以投入促改革，以投入换机制，处理好政府与市场、公平与效率、激励与约束的关系。这些探索和实践，充分体现了我国卫生事业发展从理念到体制的重大创新，符合国情，适应医药卫生事业发展规律，沿着这条道路探索下去，医改就一定能够取得成功。

三年医改有力推动了基层医疗卫生事业发生根本性变革。这次医改是农村社会领域的又一场革命，对基层医疗卫生事业发展影响深远。一是从恶性循环到良性运转。过去医疗机构运行和医务人员收入得不到保障，只能通过卖药赚钱，维持生存，偏离了公益性方向。通过改革，建立了维护公益性、调动积极性、保障可持续的运行新机制，医疗机构和医务人员都发生了重大变化。二是开始从“重治轻防”向“预防为主、防治并重”转变。三是从“坐堂行医”转变到“上门服务、主动服务”。四是从与大医院无序竞争转变到“分级诊疗、分工协作、有序就医”。这些变化无疑将促进基层医疗卫生事业朝着科学健康的方向发展。

三年医改培养锻炼出一大批推动医改的干部队伍。三年的实践，吉林、广东两省及全国各地都涌现出一大批积极投身医改、自觉为医改事业不懈奋斗的领军人物和先进典型。他们敢于面对矛盾和问题，在克难攻坚中推动了事业发展。可以说，当前，医改取得的进展和成效，与各级领导干部和广大医务工作者付出的心血是分不开的。

三年医改的成功实践增强了继续推进改革的信心。考察中，一些地方反映，医改初期的摸索试点阶段，国家虽有文件，但各地实施路子不清楚，政策文件“难以落地”，认识分歧很大。安徽省率先破冰后，趟出了路子，统一了认识，鼓舞了各地大胆探索和实践。吉林、广东两省及各市、县医改办的工作人员都认为，三年基层医改的实践，取得了很大成效，也为今后推进包括公立医院改革在内的各项改革奠定了基础、增强了信心。

凝聚共识、巩固成果、重点突破，持续深化改革造福人民群众

参加考察的委员和专家认为，要把巩固基层医改成果作为当前深化医改的重中之重。一是在全国范围内组织开展基层医改“回头看”活动，督促各地把中央的各项政策措施落实到位。二是完善基本药物集中采购机制，调整基本药物目录，保证药品质量安全，保证群众基本用药需求。三是建立长效的补偿机制。这是破除“以药补医”、让公立医疗卫生机构回归公益性的根本之策。必须尽快采取措施，切实将发展建设资金、经常性收支差额、公共卫生服务经费、基层医疗卫生机构化债资金、绩效工资和村医补助落实到位，并逐步以法律、法规的形式将政府对医改和卫生事业发展的投入固定下来。同时，中央应适当加大对财政比较困难的省份，特别是边疆民族地区深化医改的财政支持和转移支付力度。四是加强基层人才队伍建设。这是强基层的关键之举，要尽快推进全科医生制度建设，出台更加优惠的政策吸引人才向基层流动。五是加快推进基层信息化建设，强化行业监管。

进一步强化医改实施的组织领导。鉴于医改的长期性、工作任务的艰巨性，建议进一步加大医改推进机构建设力度，特别要加强中央和省级医改办的职能，充实干部队伍，完善工作机制，提高统筹协调能力，提升推进改革的权威性。

积极开展县级公立医院改革，拓展城市公立大医院改革试点和研究。今后一个时期，公立医院改革将成为医改的重点任务。要认真总结试点经验，有序推进县级公立医院改革，以破除“以药补医”机制为关键环节，采取调整医药价格、改革医保支付方式和落实政府办医责任等综合措施和联动政策，建立多渠道补偿机制，实现公立医院的公益性回归，同时统筹推进医院管理、人事分配、药品采购方面的改革。

应当为地方先行先试创造更好的条件。在推进医改过程中，各地根据中央的意见和精神，因地制宜，积极探索，大胆创新，先行先试，形成了许多好的经验，得到中央的肯定和鼓励。三年医改取得突破性进展，离不开基层的创新实践，特别是得益于基本药物制度建设中，中央设立了“以奖代补”资金，大大调动了地方的积极性。公立医院改革是医改的难点，也是今后四年的重点任务，亟须地方加大试点力度，闯出改革路子。

加大对三年医改成果的宣传力度。参加考察的委员和专家还认为，医改三年来特别是近一段时期，新闻宣传准确、及时、有效地向社会报道了医改的进展和成效，为医改顺利推进创造了良好的舆论环境。三年医改取得了丰硕的成果，是各级党委、政府贯彻落实科学发展观的重要实践行动，是坚持以人为本、执政为民理念的具体体现。各级宣传部门和新闻单位，要以基层医改为重点，多种方式、多种途径、多个角度向国内外开展连续性宣传报道，着力宣传三年医改取得的成绩，着力宣传人民群众得到的实惠，着力宣传社会主义制度的优越性，为党的十八大胜利召开营造良好氛围。（记者 黄天香 □ 一 轩）