保护绿色草原　筑牢生态屏障

——加强张家口承德地区草原生态建设和保护的决定出台纪实

7月25日15时，一份散发着墨香的《河北省人民代表大会常务委员会关于加强张家口承德地区草原生态建设和保护的决定（草案）》，摆放在出席省十三届人大常委会第十一次会议的每一位委员座席前。　　伴随参会委员和列席代表热烈的掌声，这部饱含各方智慧和心血的决定获得高票通过，于2019年8月1日起正式实施。

从强调规划引领到加大资金保障，从强化保护措施到细化法律责任……这部40条5000多字的决定，重点对草原规划、政府职责、资金保障以及草原建设、保护、利用、法律责任等方面进行了规范。　　“制定出台草原保护决定，是新形势下加强草原保护建设和管理的一项重要举措。”中国农业大学草业科学与技术学院教授、河北牧草产业体系首席顾问王堃认为：“决定的出台，为加强张承地区草原生态建设、保护和合理利用提供了法律依据和保障，对推进首都水源涵养功能区和京津冀生态环境支撑区建设具有重要意义。”

回眸这部填补了河北草原立法空白的决定，我们看到的是立法机关对“科学立法、民主立法”精神的执着坚守，是对“倾尽全力打造一部良法”目标的孜孜追求。　　

加强草原立法势在必行刻不容缓

“天苍苍，野茫茫，风吹草低见牛羊。”我省是一个草原大省，全省草原面积4266万亩，其中张家口、承德地区3358.4万亩，占全省草原面积的78.7%。

建设首都水源涵养功能区和京津冀生态环境支撑区，是习近平总书记对我省作出的重要指示。省委迅速行动、第一时间部署，深入贯彻落实习近平总书记重要指示精神，加快建设首都水源涵养功能区和京津冀生态环境支撑区。　　翻开河北地图可以看到，张家口、承德地区既是京津冀地区多条河流的发源地及上游地段，也是北部风沙南侵的必经之地。特殊的地理位置和资源禀赋，决定了张家口、承德地区草原在京津冀地区担负着防风固沙、涵养水源、防止水土流失等重要生态责任。

近年来，省委、省政府和张承两市认真贯彻落实习近平总书记关于“两区”建设的重要指示，在组织领导、资金投入、工程项目、科技研发等方面持续发力，张承两地草原综合植被盖度达到71.6%，草原生态环境恶化的势头得到初步控制。　　“尽管我省草原保护工作取得了一定的成绩，但与新时代生态文明建设的要求还有很大差距，存在不少矛盾和问题。”省林业和草原局局长刘凤庭介绍，比如草原生态系统整体仍较脆弱，“三化”草原面积达到39.6%；建设和保护资金投入不足，基础设施比较薄弱；草原畜牧业生产方式粗放落后，禁牧、休牧制度难以全面落实；监督管理力量薄弱，技术支撑能力相对落后等。

加强张承地区草原生态建设，既是河北的一项重大而紧迫的政治任务，又是促进我省绿色发展、高质量发展的重要战略举措。面对新形势新任务，如何推进“两区”建设，更好贯彻落实党中央和省委决策部署？　　以法治力量建设草原，用法律武器保护生态。推动这些问题的解决，迫切需要通过立法统一思想、凝聚共识、系统规范、强力推进。

目前，我省关于草原生态建设、保护和管理工作的法律依据只有《草原法》和《草原防火条例》等相关法律法规，以及张承两市制定的《张家口市禁牧条例》《承德市关于推进落实草原保护制度工作方案》等相关规定，亟须出台一部指导张承地区草原生态建设、保护和管理的法规，以填补我省草原领域法治建设空白。　　加强草原立法势在必行、刻不容缓。依照急需先立原则，省人大常委会将草原立法列入2019年立法计划，作为创制性重点项目，要求全力以赴，通力协作，高质量、高标准加快推进。

是责任，更是动力。“着手制定一部起点高、难度大、要求急的决定，对我们来说是一个严峻挑战。”省人大常委会农工委主任梁久丰表示，这部决定肩负着推进“两区”建设，实现绿色发展，从根本上解决我省张承地区草原生态系统脆弱等突出问题的重大使命。　　2019年4月，省人大常委会农工委会同省林业和草原局成立决定起草组，开启了草原保护和治理法治化新征程。

智慧的凝聚　民主的彰显

决定的出台要解决什么样的问题？要缓和哪些矛盾？制定决定之初，省人大常委会有关立法部门一直在思考这样的问题。

为了把问题找准、把解决问题的办法研究透彻，省人大常委会有关领导亲自带队，组成3个立法调研组，深入张承两市及张北、沽源、丰宁、围场等县和河北农业大学开展立法调研。　　听取政府部门意见，向专家学者问计，向基层干部群众请教，深入最基层的草原站、百姓家，深入学校、科研院所……仅各种座谈会就召开12次，大量第一手材料为起草好决定提供了重要参考。

已经连任三届省人大常委会委员的崔慧霄，曾参加过多次草原立法调研，但对这一次印象最深刻。“每一天行程都非常紧张，早上7点多钟出发，一直到天黑透才回来，扒拉两口饭又接着开座谈会，一直开到晚上11点。大家结合自身经历放开了讲，谈得非常深入，调研组听得很起劲，记得也很仔细，现场讨论十分热烈。”　　除了征求广大群众的意见，各地各部门的意见也十分重要。省人大常委会3次印发通知，就决定草案向省直相关部门和市、县（市、区）人大、政府征求意见，先后收到各地各部门百余条反馈意见建议，起草组认真研究吸收采纳。

专家论证也是实现民主立法与科学立法的重要环节。省人大常委会农工委召开论证座谈会，省内外专家学者重点围绕决定草案框架结构、规范内容、法律责任以及决定可行性等方面进行了充分论证，并提出意见建议。　　7月下旬，省人大常委会有关领导主持召开座谈会，这是决定草案提交省人大常委会会议审议前最后一次征求意见。参加会议的有张承两市及坝上六县人大常委会主任、主管副市（县）长，省市县林草部门有关负责同志等。大家认真讨论，坦诚相见、畅所欲言。当天晚上，起草组工作人员连夜修改到晚上12时，再次将修改稿反馈与会者征求意见。

从春回大地到烈日炎炎，张承地区已经是草长莺飞，生机盎然。110多个日日夜夜，本着对历史负责、对人民负责的态度，起草组认真听取各方面意见，决定草案几经修改、一再完善，字字斟酌、精益求精。　　决定的出台，经历了框架稿、征求意见稿、修改稿、讨论稿、再次修改稿、送审稿等21个版本，反复修改、数易其稿、精雕细琢的艰辛过程。

集思广益、凝聚共识，实事求是、总结提炼。决定草案立法宗旨清晰了、适用范围明确了、部门责任落地了，法条设置重刚性、出重拳、下狠招，内容取舍、逻辑顺序更趋于科学与合理。　　“这部决定将从根本上恢复提升张承地区草原生态功能，对于促进京津冀协同发展，其意义和影响重大而深远，建议尽快出台。”省十三届人大常委会第十一次会议上，常委会组成人员和委员们在审议时表达了共同的心声。

发展与保护　寻求最佳“平衡点”

事物总是在矛盾中发展，社会总是在解决矛盾中前进。

草原保护必须推进，农牧民利益必须维护，就是要在矛盾冲突的焦点上，找到那个“平衡的支点”。　　“不能以牺牲生态环境换取一时经济增长，也不能因为保护生态环境让群众生活水平降低。因此，必须坚持生态优先，绿色发展，实现生态建设和经济发展的双赢。”“通过鼓励有序发展绿色能源、生态旅游、特色种养、康养产业等，多渠道增加农牧民收入，使群众得到保护草原生态实施绿色发展带来的实惠。”省人大常委会农工委副主任马桂旺在解释决定制定思路时表示。

决定起草过程中，既突出了建设和保护，又体现了合理利用。对于草原合理均衡利用，决定通过划定基本草原，建立基本草原保护制度，严格落实禁牧、休牧、轮牧，实行以草定畜、草畜平衡等措施，尽量把对草原生态的影响降到最低。　　“针对问题立法，立法解决问题。”省人大常委会农工委法案处处长张国琛表示：“我们对关键条款深入研究，做到能具体的尽量具体、能明确的尽量明确，在有效管用上做文章。”

啃最硬的骨头，拆最牢的藩篱。立法部门坚持从省情出发，以问题为导向，就突出问题、薄弱环节和主要矛盾进行集中梳理。为破解瓶颈难题，省人大常委会有关领导主持召开调度会，专门就资金筹措、队伍建设等制约草原生态建设的问题进行现场调度。　　决定明确省市政府须编制草原规划，规定省政府应有效保障生态功能区草原保护支出，加强执法队伍建设……敢于坚持原则，敢于在矛盾焦点上砍一刀，最终出台的决定在制度设计上亮点层出。

“完善省对下转移支付制度”被普遍认为是最大的亮点。“17年前我刚上班时，围栏补贴是40块钱一亩，现在只有16块钱一亩，资金投入捉襟见肘，是制约草原生态建设和保护的重要瓶颈。”张家口市草原站站长宋连昭对这条规定期待满满：“资金投入力度非常大，将为草原建设解决燃眉之急。”　　决定规定，探索建立综合监管、协调配合机制，整合执法力量和资源，加强执法队伍建设。决定还规定，划定基本草原，对政府草原建设保护情况进行考核。

“这让我们基层执法人员深深松了一口气。”丰宁草原站站长于海良表示，“我们站执法人员不足10人，管着650多万亩草地，合下来一个人要管65万亩。什么都不干，光开着执法车转一圈就得一个礼拜，更别说还得管着草原建设、治理、病虫害监测、防火、执法一堆事了。”　　“沉疴还需猛药治。法规执行是否有效，在很大程度上取决于违法成本设置的高低。”张国琛就法律责任解释说，决定主要是细化了处罚的行为、种类、幅度，增加“按只（头）处罚和按面积处罚”等措施，以期从根本上解决“违法成本低，守法成本高”的问题。

“决定的出台，为我们执法提供了强有力的法治保障。”于海良深有感触，“比如说在禁牧区放牧，以前按损毁的草地面积计罚，每平方米罚款一两块钱，很难对偷牧者产生震慑力，现在按每头牲畜30元以上100元以下计罚，违法成本大幅增加。再比如有些人在草地上随意宿营、野炊，既有火灾隐患，又会产生生活垃圾，现在终于能有法可依了，我们可以及时劝阻，同时对破坏草原生态的处1000元以上3000元以下罚款。”　　王堃对决定给予高度评价：“决定内容较完善和全面，且融入了现代草原保护建设和管理元素，具有充分的法理依据和较强的可操作性。”

“我们已经下发通知，要求各地把决定宣传好贯彻好执行好。”省林业和草原局草原管理处处长李连树表示。　　8月1日起，伴随着决定颁布实施，我省草原保护和建设法治实践全面展开，迈向法治化新境界。（记者　周洁）