全面推行林长制 提升林业治理体系和治理能力现代化水平

——“贯彻四中全会精神 推进林草高质量发展”系列谈

森林资源是林业生存与发展的主体和命脉，保护发展森林资源始终是林业工作的核心任务。建立和执行地方政府保护发展森林资源目标责任制是法律赋予各级人民政府的责任，是中央对林草主管部门的明确要求。原国家林业局自2011年开始对县级人民政府保护发展森林资源目标责任制开展检查，已有22个省（区、市）建立了责任制，县级人民政府基本建立了责任制，但仍需完善和加强。

党的十九届四中全会精神的核心要义是坚持和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。近年来，安徽、江西等地率先开展林长制改革，实践证明，在省级层面全面建立完善保护发展森林等资源的责任制体系，正是推进林业治理体系和治理能力现代化的客观需要和生动实践。

一、全面推行林长制的重要意义

党的十八大以来，我国森林等生态资源保护发展取得了历史性成就，但总体上缺林少绿、生态脆弱、生态产品短缺的状况尚没有得到根本性改变。习近平总书记深刻指出：“相对于全面建成小康社会的目标，相对于人民群众对良好环境的期盼，我国森林无论是数量还是质量都远远不够。”林长制是以严格保护管理森林等资源、维护生态系统稳定为目标，以强化各级领导干部属地管理责任为核心，构建属地负责、党政同责、部门协同、全域覆盖、源头治理的保护发展森林等资源的长效机制。安徽、江西等地的探索试点充分证明，推行林长制，由地方党政领导担任林长，全面保护发展森林等资源，是增强政治自觉、全面贯彻习近平生态文明思想、加强生态文明建设的重大实践，是坚持问题导向、推动绿色发展、不断增进人民群众生态福祉的重大举措，是落实属地责任、加快林业治理体系和治理能力现代化的重大制度创新。

二、全面推行林长制是推进林业治理体系和治理能力现代化的生动实践

党的十九大确定了全面建成小康社会、开启全面建设社会主义现代化国家新征程的目标。

全面建成社会主义现代化强国，美丽中国是主要标志，人与自然和谐共生是基本特征。当前，我国生态保护和建设水平与维护生态安全、建设生态文明和美丽中国的要求还有差距，推进林业现代化建设任务十分繁重，面临许多挑战。

全面推行林长制，是提升林业治理能力和治理体系现代化的客观需要。

第一，林长制是确保林业跨越生态文明建设“关键期、攻坚期、窗口期”的有效途径。习近平总书记在全国生态环境保护大会上指出：“目前，我国生态文明建设正处于压力叠加、负重前行的关键期，已进入提供更多优质生态产品以满足人民日益增长的优美生态环境需要的攻坚期，也到了有条件有能力解决生态环境突出问题的窗口期。”

习近平总书记站在建设中国特色社会主义伟大事业和我国现代化建设的历史阶段的高度作出的重大科学判断，为生态文明建设重要组成部分的林业工作提出了“必须咬紧牙关，爬过这个坡、迈过这道坎”的目标和要求，但林业目前仍面临着生态修复难度增大、资源保护压力加大、体制机制缺乏活力、林产品供给能力不足、基础设施装备落后、管理服务水平不高等现实问题。林长制的探索是促进林业迈过生态文明建设“关键期、攻坚期、窗口期”的重大制度创新和工作抓手，也是全面推进林业生态建设纵深发展的迫切需要。

第二，林长制是强化生态文明建设党政领导主体责任的必然选择。林长制遵循生态文明理念，建立健全了以党政领导负责制为核心的目标责任制度。实施林长制，有利于增强各级林长重视、研究、保护和发展林业的责任和意识，有利于督促各级政府及相关部门全程深度参与林业各项工作，解决制约林业发展的瓶颈和历史遗留难题。林长制最终将形成各级党委政府和相关部门群策群力，统筹推进林业生态建设、经济社会发展和民生改善的全新局面。

第三，林长制是分解压实林业生态建设任务责任的有效措施。林长制实行省、市、县、乡、村五级林长负责制，并明确了相关部门职责和义务，既是对现有经验的归纳总结，更是在更高层次上深化保护发展森林资源目标责任制的创新之举。林长制的实施，推进网格化资源管理，压实各级林长责任和义务，避免了交叉重复和相互推诿情况的发生，确保山有人护、事有人做、责有人担。它还有利于部门间的相互协作，实现条块结合、以条为主，各司其职、齐抓共管的工作运行机制。

第四，林长制是落实森林资源保护发展考核问责的机制创新。2015年中央《关于印发〈党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）〉的通知》第三条规定，“地方各级党委和政府对本地区生态环境和资源保护负总责，党委和政府主要领导成员承担主要责任，其他有关领导成员在职责范围内承担相应责任”。第十二条规定，“实行生态环境损害责任终身追究制”。党的十九大明确提出，“要实行最严格的生态环境保护制度”，“坚决制止和惩处破坏生态环境行为”。

林长制将各级林长的任期计划目标、制度执行、支撑保障和任务完成情况等纳入林长考核指标体系，建立了指标量化、考核公开、评价客观的长效考核评价机制。五级林长制体系的建立，有效地将考核评价指标落实到村一级，甚至延伸到村民小组和护林员（林木所有者、经营者等），实现了真正意义上的网格化、精细化、系统化考核评价，真正做到了守林有责、守林担责、守林尽责。实施林长制，便于推进和落实领导干部自然资源资产离任审计制度，促进各级干部树立“守住绿水青山就是最大政绩”的科学政绩观，切实履行森林资源管理和生态保护的责任。

三、林长制改革的显著成效

各地的林长制改革都是自发的，互相借鉴学习、不断扩大推开。在做法上，都是围绕保护发展森林等资源这个核心，突出了4个特点：一是抓顶层设计，各个试点地区都建立了从上到下、由党政主要领导担任（总）林长的组织体系，党政同责、全域覆盖。安徽将林长制改革列为省委5项常规督查之一，将林业生态建设考核工作与奖补挂钩，与干部的奖惩任用挂钩。二是抓制度建设，构建保障林长制持续规范运行的制度体系。安徽省将林长制纳入了省人大常委会通过的《林业有害生物防治条例》和《环境保护条例》。三是抓全域覆盖，试点地区在全域范围内逐级设立林长，加强基层护林员队伍建设，每一名林长和护林员都有明确责任区和工作要求，每一个山头地块都划片到相应的责任林长和护林员。四是抓目标考核，各地都将森林等资源的主要指标纳入综合绩效考评范围，并将考核结果作为干部考核重要依据。江西省建立了由10项保护性指标、3项建设性指标构成的林长制目标考核体系。2019年上半年，江西省林长办对11个设区市2018年度林长制工作量化打分、公开通报。

各地通过实施林长制，以最严格制度、最严密法治实现了山有人管、林有人造、树有人护、责有人担，从根本上解决了保护发展森林等资源力度不够、责任不实等问题，初步形成了上有书记省长整体谋划、下有基层林长护林员责任到人的良好局面，初步实现了国家得生态、群众得实惠的双赢目标，显示出生态文明建设制度创新的良好成效和蓬勃生机。2018年，安徽省财政投入林业资金5.1亿元，同比增加46.5%。当年，全省森林火灾次数、受害森林面积、直接经济损失均比2017年下降60%以上。江西省强化源头管理，构建行政村林长、监管员、护林员“一长两员”源头管理构架，使每一山头地块都有“一长两员”负责。目前，全省已整合基层监管员9455人，聘用专职护林员38151人，基本实现森林资源源头网格化管理全覆盖，森林资源管理得到明显加强。山东省临沂市14位市级林长负责的荒山绿化区，完成雨季造林4500余亩，带动全市完成雨季造林2.6万多亩，是往年的两倍多。浙江省湖州市通过实施林长制，探索了林业综合执法改革、专职护林员体系改革、狩猎枪械管制改革、林区警长体系改革。

下一步，国家林草局资源司将在中央深改委的指导和局党组的坚强领导下，做好全面推行林长制的相关工作，为推进林业治理体系和治理能力现代化建设，建设美丽中国作出新的更大贡献。（国家林草局资源司司长 徐济德）