黄正秋：坚持和完善造林绿化科学发展的制度体系
贯彻落实十九届四中全会精神
坚持和完善造林绿化科学发展的制度体系
访生态保护修复司副司长（正司局级）黄正秋
时间： 2020-01-19 09:00:00
嘉宾： 黄正秋
主题： 生态保护修护司副司长黄正秋做客中国林业网，和网友谈近年来造林绿化的相关问题。
[主持人] 欢迎收看中国林业网在线访谈节目。为深入贯彻落实党的十九届四中全会精神，进一步推动生态保护事业的发展，今天我们邀请了生态保护修护司副司长黄正秋做客中国林业网，和大家谈一谈近年来造林绿化的相关问题。黄司长，您好！欢迎您的到来。 （2020-01-19 09:01:41）
[黄正秋] 主持人好！ （2020-01-19 09:02:04）
[主持人] 2019年10月28日至31日，中国共产党第十九届中央委员会第四次全体会议在北京举行。十九届四中全会对于推进我国生态保护事业具有十分重大的意义，生态保护修复司将如何贯彻落实十九届四中全会精神？ （2020-01-19 09:03:22）
[黄正秋] 党的十九届四中全会是在新中国成立70周年之际、在“两个一百年”奋斗目标历史交汇点上召开的一次重要会议，具有开创性和里程碑意义。全会就国家制度建设和国家治理能力问题进行研究并作出决定，这是以习近平同志为核心的党中央立足当前、着眼长远作出的重大决策部署，充分体现了习近平总书记高瞻远瞩的战略眼光和强烈的历史担当。习近平总书记在全会上的重要讲话和全会审议通过的决定，是新时代坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的政治宣言和行动纲领，对推进新时代造林绿化事业高质量发展、建设生态文明和美丽中国具有重要的指导意义。
当前，全国林草系统上下正在深入学习贯彻四中全会精神。生态司作为国家林草局的主体业务司局，首先要按照局党组的部署要求，把学习贯彻四中全会精神作为当前和今后一个时期的重大政治任务抓好抓实，组织全司干部认真学习、深入领会全会精神，进一步增强“四个意识”，坚定“四个自信”，做到“两个维护”，巩固和拓展“不忘初心、牢记使命”主题教育成果，自觉在思想上政治上行动上同以习近平同志为核心的党中央保持高度一致。二要紧密结合造林绿化工作实际，切实抓好四中全会精神贯彻落实。要准确把握全会对生态文明建设和林草事业改革发展提出的具体要求，全面梳理造林绿化现有法律、法规、规章、规划、标准等各类制度的设立与执行情况，研究提出造林绿化制度建设方案，建立健全推进造林绿化科学发展、高质量发展的制度体系。三要全力以赴做好当前各项重点工作。要加强督导调度，全面完成造林绿化年度任务，确保“十三五”规划任务在2020年圆满收官。同时，主动对接国家发展大局，积极推进国土绿化“十四五”相关规划编制工作，做好造林绿化顶层设计和科学布局。
[主持人] 近年来，我国造林绿化事业受到了世界的高度关注您能不能给大家具体介绍一下我们在造林绿化方面取得的成绩？
[黄正秋] 新中国成立70年以来，在党中央、国务院的正确领导下，在中央林业方针政策的指引下，通过各地区、各有关部门和广大干部群众的共同努力，我国造林绿化事业取得了举世瞩目的巨大成就。我国森林覆盖率由建国初期的8.6%提高到目前的22.96%，森林面积达33亿亩，森林蓄积175.6亿立方米。特别是，改革开放以来，森林面积和蓄积连续30多年保持“双增长”，创造了中国“绿色奇迹”。近年来，全国平均每年完成造林1亿亩以上，森林质量不断提升，森林生态功能持续增强，森林植被总碳储量89.8亿吨，年涵养水源6289.5亿立方米，年固定土壤87.48亿吨，明显改善了城乡人居环境，有效满足了人民群众对美好生态环境的需要。以我们身边的北京市为例，新中国成立之初，北京市严重缺林少绿，森林覆盖率仅有1.3%。旱、涝、风、沙等自然灾害频发，春季风沙满天，“白天二两土，晚上还要补”是过去北京生态环境的真实写照。通过几十年的大规模植树造林，发生了翻天覆地的变化，到2018年底，北京市森林覆盖率已提高到43.5%，与建国初期相比增加了30多倍，北京城彻底远离了风沙，正在转变为天蓝水清、森林环绕的国际一流和谐宜居之都。 （2020-01-19 09:09:31）
我国通过长期坚持不懈开展造林绿化，特别是实施三北工程、京津风沙源治理、长江流域防护林体系建设等一系列重大标志性生态工程，为维护国家生态安全、促进绿色发展奠定了坚实基础，取得的成绩有目共睹，赢得了国际社会高度赞誉。例如，三北工程被誉为我国北疆的万里“绿色长城”。京津风沙源工程启动实施以来，实现了“沙进人退”到“绿进沙退”的历史性转变。沿海防护林体系有效减轻了台风、海啸等自然灾害，是名副其实的“海岸卫士”。大规模造林绿化，不仅取得了巨大的生态效益；还带动了特色经济林、竹藤花卉、林业生物质能源等绿色富民产业的蓬勃发展，促进了农民脱贫致富，产生了显著的经济和社会效益；涌现出了右玉、塞罕坝、库布齐、八步沙“六老汉”等许多造林绿化先进典型，事迹感人、可歌可泣，值得全社会学习。
中国用实际行动践行了“绿水青山就是金山银山”的发展理念，为全球生态治理和应对气候变化贡献了中国智慧和中国方案，展现了大国担当。联合国粮农组织（FAO）发布的全球森林资源评估报告显示，中国连续多年成为全球森林资源增长最多的国家，人工林保存面积持续保持世界首位。根据美国宇航局（NASA）卫星监测数据显示，过去20年地球不断“变绿”，其中中国的贡献最大，而中国对全球绿化的贡献42%源于植树造林工程。 （2020-01-19 09:11:47）
这些成就的取得，主要得益于我们始终坚持中国共产党的领导和充分发挥了社会主义制度优势；得益于党中央、国务院关于林业改革发展和国土绿化的一系列重大决策部署；得益于我国几代务林人艰苦奋斗、攻坚克难、不懈努力；得益于全社会力量的广泛参与，更得益于坚持和完善了一套日趋成熟完善的造林绿化制度体系。 （2020-01-19 09:12:25）
[主持人] 您刚才提到，我们在造林绿化事业中取得的成绩，得益于坚持和完善了一套日趋成熟完善的造林绿化制度体系。您能不能给大家详细介绍一下？
[黄正秋] 新中国成立以来，我们始终坚持党的领导，坚持以人民为中心的发展思想，牢固树立绿化惠民、绿化为民理念，始终将人民对美好生活的向往作为造林绿化的奋斗目标，坚持与时俱进、开拓创新，注重从实际需要出发，坚持和完善一套具有鲜明中国特色、符合中国国情的造林绿化制度体系。归纳起来，这套制度体系以1项基本制度为核心、以政策法规、规划计划、技术标准、组织实施、多元化投入、约束激励等6项重要制度为主体，具体包括： （2020-01-19 09:14:14）
一是始终坚持全国动员、全民动手、全社会搞绿化的基本方针，充分发挥社会主义制度集中力量办大事的政治优势，是科学推进造林绿化需要长期坚持的基本制度。新中国成立以来，历届党和国家领导人都对国土绿化高度重视，作出了一系列重要指示批示，为推进造林绿化工作提供了基本遵循。早在1950年代，毛主席就发出了“绿化祖国，实行大地园林化”的伟大号召。邓小平同志积极倡导全民义务植树，指出“绿化祖国，造福万代”。在小平同志的倡导下，1981年，五届全国人大四次会议通过《关于开展全民义务植树运动的决议》，号召全国各族人民人人动手，每年植树，愚公移山，坚持不懈。江泽民、胡锦涛等党和国家领导人身体力行，亲自实践，进一步号召全国人民植树造林、绿化祖国。党的十八大以来，习近平总书记反复强调必须树立和践行绿水青山就是金山银山的理念，每年带头参加义务植树，每次都发表重要讲话，为新时代林业建设和造林绿化工作提出了要求，指明了方向。习近平总书记强调，植树造林是实现天蓝、地绿、水净的重要途径，是最普惠的民生工程。造林绿化是功在当代、利在千秋的事业，要一年接着一年干，一代接着一代干，撸起袖子加油干。在党中央的高位推动、率先垂范下，全国从上到下各级党政军领导干部带头履行植树义务，形成全社会参与造林绿化的浓厚氛围。为加强对全民义务植树运动和国土绿化工作的组织领导，1982年，国务院决定成立中央绿化委员会，1988年改称全国绿化委员会。去年机构改革，在国务院议事协调机构大幅精简的背景下，全国绿化委员会继续保留，中央政治局常委、国务院副总理韩正同志亲自担任主任，全绿委的成员单位增加至27个，彰显了中央对造林绿化工作的高度重视。全国绿化委员会办公室设在林草局，由我们生态司具体承担日常工作。全国省、市、县也相应成立各级绿化委员会。可以说，在全国动员、全民动手、全社会搞绿化方针的指引下，从中央到地方，建立了一套上下一心、组织严密、务实高效的造林绿化动员体系、组织系统，这在全世界都是独一无二的。长期以来，我们认真贯彻党中央国务院决策部署，广泛深入组织动员全社会各方面参与国土绿化，取得巨大成效。从根本上讲，都是依靠党的领导，依靠社会主义制度优势。2019年是新中国设立植树节40周年，全民义务植树运动已成为世界上参与人数最多、持续时间最长、影响范围最广的生态文明教育实践活动，“绿化祖国、人人有责”成为人们的普遍共识。
二是加强宏观指导，构建具有中国特色的造林绿化政策法规制度。为调动全社会植树造林的积极性，国家很早就实施了“谁造谁有”的支持政策，并在《森林法》中予以法律化、具体化。历次修改《森林法》及其实施条例，都坚持实行以营林为基础的林业建设方针，强化了各级人民政府植树造林的主体责任。《草原法》《防沙治沙法》等法律法规也明确了造林种草的责任和要求。改革开放以来，中央作出了关于加快林业发展的若干重要决定，启动了集体林权制度、国有林场和国有林区等重大改革，给造林主体吃了定心丸，稳定和提高了造林绿化的积极性，更加激发了国土绿化发展活力和内生动力。党的十八大、十九大，中央明确提出山水林田湖草系统治理，建立健全生态保护和修复制度，作出了开展大规模国土绿化行动的重大决策部署。为部署落实造林绿化工作，全绿委、国家林草局多次出台相关指导意见，几乎每年年初都专门发出通知，要求各地、各部门（系统）保质保量完成全年造林绿化任务。同时，各地也因地制宜，制定出台了一些推进本地区造林绿化的地方性法规。这些政策法规制度的颁布实施，为强化组织领导，广泛动员全国人民开展造林绿化提供了制度保障。
三是加强顶层设计，持续稳步推进造林绿化规划计划制度。坚持做到规划先行、科学布局，充分发挥规划的统筹引领作用。国家将森林覆盖率、森林蓄积量作为约束性指标纳入国民经济和社会发展规划纲要，造林绿化工作得到各级党委政府的重视和支持。新中国成立以来，林业部门编制执行了13个全国林业发展五年规划（计划）。编制实施了《全国造林绿化规划纲要》《全国森林经营规划》等纲领性规划，为统领全国造林绿化作出总体安排。出台了天然林保护、退耕还林、三北工程、长江防护林、森林城市等相关专项规划，基本做到每项工作都有一个全国规划。指导各地根据全国规划制定本地区的规划，推进建立国家、省、县三级规划体系。在编制出台规划的同时，加大规划执行力度，确保一张蓝图绘到底。每年制定造林绿化年度计划，将重点工程、面上造林任务分解落实下达各省执行。2016年以来，编制实施了两期营造林生产三年滚动计划（2016-2018年、2018-2020年）。通过实行造林绿化规划计划制度，对落实造林绿化目标责任制，分阶段、分年度持续推进造林绿化工作发挥了重要的指导作用。
四是强化标准引领，构建了比较完备的造林绿化技术标准体系。累计颁布实施了500多项营造林技术标准，包括各类技术规定、规程、标准、指南、方法学，涵盖了树种培育、种苗质量、作业设计、施工监理、检查验收等造林绿化全过程、各方面，逐步建立了以国家标准为指导、行业标准和地方标准为补充的造林绿化标准体系。从标准涉及的技术内容和适用范围看，既有人工造林、飞播造林、封山育林等不同造林方式的技术规程，又有低效林、退化防护林等改造修复方面的标准，也有古树名木保护、林业有害生物防治等造林绿化成果保护方面的标准。此外，针对生态公益林建设、国家森林城市评价等制定了专门的标准，在林业应对气候变化、生物质能源开发等资源利用方面形成了比较完善的技术规范。这些标准明确了造林绿化相关技术要求和质量规定，基本实现了每项业务工作都有据可依、有章可循，为指导全国规范开展造林绿化提供科学遵循。 （2020-01-19 09:22:50）
五是坚持“四位一体”，建立完善以大工程带动大发展、义务植树、部门绿化和社会造林协同推进的造林绿化组织实施制度。1978年开始，以三北工程为标志，国家启动实施了长江、珠江、沿海和太行山绿化等一系列林业重点工程，以大工程带动国土绿化大发展。党的十八大以来，紧紧围绕国家发展大局，继续深入实施各项重点工程，加强重点区域造林绿化，为“长江经济带”、“一带一路”“京津冀协同发展区域”“粤港澳大湾区”“雄安新区”等国家重大战略区域提供了良好的生态支撑。持续开展森林城市、森林乡村建设，统筹推进城乡绿化一体化。深入开展全民义务植树，研究制定了 《全民义务植树尽责形式管理办法》，确立了义务植树8种尽责形式，方便群众植绿爱绿护绿。扎实推进“互联网+全民义务植树”，与中国邮政、蚂蚁金服等企业深化合作，积极发展社会造林和公益造林。深入落实部门绿化责任制，指导铁路、交通、水利等部门(系统) 加快推进行业管理区域造林绿化，有力支持和配合国土绿化主战场。为提升造林绿化质量成效，生态司每年举办10多个全国性行业培训和高级研修班，邀请院士专家和部门领导授课，培训内容涉及造林绿化各个领域，大力培养专业化管理队伍。
六是注重机制创新，逐步建立了政府引导、社会资本共同参与的造林绿化多元化投入制度。国家建立了营造林补贴、贷款贴息、森林保险等一系列财政扶持政策，吸引各类社会主体投入造林绿化。中央财政实行造林补助政策，中央预算内投资建立中央补助地方制度，逐步提高投入标准，现在重点工程新造乔木林每亩补助500元。国家政策性银行专门发放贴息贷款支持造林绿化，中央财政给予贴息支持。全国范围内大力推行政策性森林保险，中央财政提供保费补贴，帮助广大林农掏小钱防大灾。除公共财政支持造林绿化外，目前还在研究探索用产权激励等方式，调动社会资本的积极性。中央关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见，提出按照谁修复、谁受益原则，通过赋予一定期限的自然资源资产使用权等产权安排，探索开展促进生态保护修复产权激励机制试点。原国家林业局联合国家发改委、财政部出台的关于运用政府和社会资本合作模式推进林业生态建设和保护利用的指导意见，提出要创新产权模式，创新金融支持，完善土地政策，探索建立社会化参与机制，引导和鼓励社会资本等各方面资金投入国土绿化。
七是坚持目标导向，建立健全了造林绿化约束激励机制。坚持约束与激励并举，一方面，组织开展造林绿化核查、督查、督办，保证和巩固造林绿化成效；另一方面，开展造林绿化评比表彰，树立和弘扬国土绿化新典型。一是建立造林绿化目标考核制度。加大对各级政府森林覆盖率、森林蓄积指标的任期目标考核，督促地方按期完成目标任务。建立了重大林业有害生物防治目标责任书制度，制定了松材线虫病等重大危险性生态灾害督办追责办法，代表国务院与各省级人民政府签订重大林业有害生物防治目标责任书，定期检查目标责任兑现情况，强化地方政府落实防治责任。推动森林碳汇任务完成情况纳入二氧化碳排放降低目标责任考核，由国家发改委组织每年对地方进行考核。全面加强古树名木保护，专门出台了指导意见，多次开展专项督导。二是加强对造林绿化质量进度的监督管理。出台了造林质量管理办法等相关制度，每年春季组织开展造林绿化督查，指导各地抢抓林时，确保计划任务保质保量完成。强化统计监督，定期调度造林绿化完成进度，对进度慢的进行问询、督促。三是开展国土绿化评比表彰、示范创建。出台了绿化模范评比表彰办法、森林城市建设指导意见、乡村绿化美化行动方案等规范性文件，按程序评选全国绿化模范城市、先进单位和个人，命名国家森林城市，认定国家森林乡村，挖掘一批先进典型，讲好绿化故事，弘扬和激励新时代造林绿化精神，为加快国土绿化步伐注入新动力。四是实行重大节庆展会制度。通过举办世界园艺博览会、绿化博览会、中国竹文化节等重大活动，组织遴选一批先进地区、先进单位集中展示国土绿化新成就、理念、新技术，营造全社会支持和参与造林绿化事业的良好氛围。
[主持人] 您认为在进一步推动造林绿化事业快速发展的过程中，我们还面临哪些问题？
[黄正秋] 总体上看，造林绿化方面的制度规范是比较健全的，为推动造林绿化事业快速发展发挥了重要的作用。但同时应看到，现行的制度体系与人民群众对优美生态环境的期盼相比，与推进大规模国土绿化行动的要求相比，还存在不适应、不匹配等问题，有些制度要修订、整合、废止，有些制度还要研究制定，制度建设永远在路上。我们认为，当前造林绿化制度主要存在以下几个方面的问题。
一是法律法规制度需要进一步健全完善。新修订的《森林法》已经出台了，但一些配套的制度规定还要抓紧制定，进一步完善造林绿化管理相关法律制度。《森林病虫害防治条例》《植物检疫条例》等出台时间很久，需要尽快启动修订。古树名木是活的文物，古树名木保护是功在当代、利在千秋的大事，新修订的《森林法》已作了明确的规定，但主要是原则性的要求，古树名木保护的有关法律制度还需要进一步完善细化。
二是规划衔接不够紧密。现行涉及造林绿化、生态建设的规划比较多，有按实施区域分的、有按工程内容分的，各项规划之间有重叠，建设内容有重复、空间布局有交叉、技术要求不统一，造成建设力量分散，统筹规划的作用和效果发挥不明显。
三是技术标准体系不够健全。现有标准主要以单纯造林为主，没有充分体现山水林田湖草系统治理的理念和要求，部分标准内容重复、交叉、零散，编写深度不一；标准的指导性差，实施推广力度不够，技术要求跟不上林草事业发展的新需求，大量技术标准需要进行整合优化。
四是组织实施制度还要强化。重点工程造林缺乏统一的管理办法，同一区域各项工程的建设内容和任务类似，但组织实施和检查验收的具体要求不尽相同，增加了基层的工作难度。对其他部门（系统）绿化还缺乏有效的制度约束，全民义务植树尽责的相关规定也需要与时俱进。
五是资金扶持政策有待完善。随着物价、人工费的上涨，造林成本逐渐上升，中央投资造林的标准与实际造林成本相比太低，中央投资标准没有建立动态调整的机制；中央对林业重点工程的投入其实是补助性质，建设资金没有进行全口径预算、全额拨付；中央财政造林补贴还没有实现普惠制，企业、大户造林还没有补贴；造林绿化的贷款、抵押、保险制度尚不完善，金融资金注入造林的渠道还很少。这些资金扶持政策方面的问题，制约了社会力量投入造林绿化。 （2020-01-19 09:35:14）
[黄正秋] 六是考核评价制度亟待修订更新。传统的造林实绩核查，以现地核查为主，耗时太长。核查指标基本为造林存活率、保存率、森林覆盖率，缺乏生物多样性等指标，不能全面反映不同区域生态保护修复的成效。在落实中央关于压减检查督查核查数量的改革精神后，新的考核评价制度尚未建立健全，如何既能减少检查核查次数，减轻基层负担，又能科学、准确、及时、全面地评价造林成效，还有待研究探索。造林失败责任认定追溯制度还未建立。有些地方还存在不适地适树，不以水定林，非法移植大树，盲目引进外来树种等问题，对违背科学规律导致造林失败的评估、认定、责任追溯等制度还没有完全建立。
[主持人] 您刚才提到造林绿化制度体系还需进一步完善，对于这一问题，当前是不是有具体的应对措施？
[黄正秋] 党的十九届四中全会，用一次全会专题研究国家制度和国家治理体系，这在党的历史上还是第一次。习近平总书记强调，从形成更加成熟更加定型的制度看，我国社会主义实践的前半程已经走过了，前半程我们的主要历史任务是建立社会主义基本制度，并在这个基础上进行改革，现在已经有了很好的基础。后半程，我们的主要历史任务是完善和发展中国特色社会主义制度。
相比过去，新时代造林绿化具有许多新的内涵和特点，造林绿化管理的改革发展更多面对的是深层次体制机制问题，对制度顶层设计的要求更高，对制度的系统性、整体性、协同性要求更强，相应地建章立制、构建体系的任务更重。新时代谋划造林绿化制度建设，必须深入贯彻习近平生态文明思想，以推进国家治理体系和治理能力现代化为主轴，深刻把握我国林草事业发展要求和时代潮流，把制度建设和治理能力建设摆到更加突出的位置。经过认真研究，生态司初步提出以下思路和构想。
一是进一步完善相关法律法规。结合即将实施的新《森林法》，开展森林法实施条例相关问题研究，细化落实造林绿化和生态保护修复相关法律规定。推动出台《古树名木保护条例》。研究修订《植物检疫条例》《森林病虫害防治条例》。
二是进一步完善规划计划制度。配合做好全国生态保护修复、林草发展规划顶层设计，做好重点工程规划与相关专项规划、总体规划的有机衔接，确保各项规划目标明确、边界清晰、内容不重复不交叉。研究出台《国家森林城市建设总体规划编制导则》，编制古树名木保护、林业有害生物防治等全国规划。
三是进一步完善技术标准体系。以山水林田湖草系统治理理念为引领，进一步制修订现行技术标准，研究制定一批新规程规范，构建协调统筹、适用、好用、管用的造林绿化及生态保护修复技术标准体系。梳理整合现行相关标准，组织修订或制定封山育林、退化林修复、公益林保护、林业碳汇、乡村绿化、森林城市、林业有害生物防治、生物质能源等相关技术规程。
四是进一步创新组织实施制度。完善重点工程造林管理制度体系，健全全民义务植树、部门绿化管理制度体系，修订《全民义务植树尽责形式管理办法（试行）》，制定《全民义务植树尽责项目管理办法》《全民义务植树基地管理办法》，推进“互联网+全民义务植树”管理。
五是进一步完善多元化投入制度。配合修订完善中央预算内投资专项管理办法，逐步建立林业重点工程全额投入制度。配合修改完善中央财政林业改革发展资金扶持政策，积极争取造林补助实现普惠制。配合研究制定涉及造林绿化的贷款、抵押、保险等金融扶持政策，引导社会资金投入国土绿化。积极协调建立森林城市、乡村绿化、古树名木保护、生物质能源等资金投入渠道。
六是进一步完善考评监督管理制度。推动建立和完善涵盖规划设计、施工监理、效益监测等全过程的造林绿化管理制度。研究制定生态保护修复成效、造林绿化质量调查监测评价办法，创新运用卫星遥感、无人机、大数据等先进技术手段，提高成效监测评价能力和水平。制定出台森林城市、森林乡村建设相关办法标准。完善造林绿化责任追溯和评比表彰制度，修订《全国造林绿化评比表彰实施办法》，从正反两方面激励全社会科学绿化，弘扬植绿、护绿、爱绿的正能量。