摄影 寇来昂
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国务院机构改革是此次“两会”的一个重要内容，3月10日新华社授权发布了《国务院机构改革和职能转变方案》，（13日，十二届全国人大一次会议表决通过了关于国务院机构改革和职能转变方案的决定，批准了这个方案）在时隔五年之后我国的大部制改革再次提上日程，引起了举世关注，此次改革和上次改革有什么样的不同之处？体现了怎样的改革精神呢？我们今天为您邀请到了中国人民大学公共政策研究院执行副院长毛寿龙教授为您做一个解读。毛院长您好！欢迎做客中国访谈。
在此次全国“两会”之前我们听到了一些沸沸扬扬的传言，有关国务院机构改革的，现在是《国务院机构改革和职能转变方案》正式发布了，您对这个方案有什么样的感受？
毛寿龙：这个方案是在预料中的，去年的时候网上就在传一个方案，那个方案是一个“剧变”的方案。很多人问我那个方案怎么样？我说这个方案看起来还挺专业，挺有水平，一看是了解内情的人做的东西，但谁做的也没人知道。但网上流传了那么多，我看今年也应该有巨大的变化。
为什么它刚开始流传是一个大变，后来是一个小变的过程呢？实际上和我们目前对整个社会经济形势的判断，对于目前机构组织格局、职能格局基本判断有关系。
2003年以后我们基本判断目前政府管理体制和组织机构编制格局与目前社会经济发展形势相匹配，在这个匹配的过程中要适应改革需要“小步慢走”，当然我们有时候也有另外一句话“小步快走”，小是小步，但走还是坚定往前走的，不像过去进三步退两步，实际上走了一步。
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中国网：这次的机构改革让我想起了2008年的大部制改革，但上次改革成效并不如人们预期那么好，舆论评价也不是很好，您认为上次机构改革的问题出在哪里？
毛寿龙：上次机构改革提出加大机构整合力度，推进大部门体制改革，大家的希望很高，但后来慢慢改成了试点。刚开始的的确确想在2008年大干一场，后来发现2007年-2009年那段时间，整个世界金融危机对当时中国经济冲击影响非常大，所以，当时要实施经济刺激计划，在这样一个背景下我们的机构改革要慎重。2013年考虑问题的时候也是这么想的。虽然社会经济形势非常好，和过去相比现在的经济形势都非常好，但目前国内经济形势，包括发展的一些问题和社会稳定面临的一些东西，都不允许对机构和职能进行大刀阔斧的改革。如果出现了大刀阔斧的改革，影响了工作，影响了问题的解决是得不偿失的，因为机构精简毕竟和其他大局相比还是小事。
所以，2008年期望很高，但忽然大家都有点失望，尤其是大交通部，铁道部当时没有并进去，但当时的一个背景是铁道部正好是经济刺激计划很重要的一个部分，当时蓬勃发展高铁，不能说一下子砍了，高铁就会出现停顿或者出现这样那样的问题。现在不存在这样的问题了，高铁已经进入了良性运行的时期，有段时间事故百出，这儿出问题，那儿出问题，但现在大家觉得高铁挺好，就是价格贵点，比动车、绿皮车价格贵点，还是舒适得多。很多人出国回来也说，我们高铁服务业是在世界领先水平的，包括航空公司也是一样，当然教育服务业各个方面都一样。
2008年的时候做了一些调整，当时是试点，比如说交通部和民航总局合并以后看怎么运行，毕竟交通部管的是公路，民航总局管的是机场，
但当时也有一些部门的改革比较成功，它实际上是政府职能的转变。比如把人事部撤了变成了人力资源与社会保障部，实际上是重视民生的领域。另外成立了工业化与信息化产业部，这个部应该说是把过去差不多是一个计划经济的部门，转变为行业综合管理部门。能源局当时想学美国成立一个能源部，但实际上我们看加在一起以后，能源部如果要成立的话，当时还不具备条件，所以，相对来讲在能源领域刚刚起步，这次成立一个国家能源委员会，有一个能源局在发改委，其他部门也没有合进去，这次电力部门合进去了。当时觉得像“九龙治水”这种事还是没有解决，职能合并上没有解决。这次至少职能能够理顺，那次的改革，机构上、职能上并没有把一些重要的理顺。
当时我们看职能的转变，反而很多部门的职能往回走了，像“国进民退”很明显，包括执法方面力量的配备，环境保护部虽然从总局升为部了，但是它的编制、资源、机制各个方面改善不大。级别升了，原来是中个，现在一下子变大个，能打能杀。但实际上环境保护部升为部以后这种规模和能力并没有非常大的变化，资源配置也是一样。
2008年又做了一次“三定方案”，定机构、定编制、定职能。但定完以后实际运作并没有按照这个方案来。后来全国搞了一大堆的副职，这都是后遗症。还有部门之间的协调机制并不是很顺，部门协调非常困难。大部制需要协调。每个部门内部和国务院本身的决策、执行、监督三权相分离，同时又相协调、相互监督，这种机制并没有很好的建立起来。2008年的改革大家看到有成绩，但如果希望越多，失望就越多。
中国网：听起来2008年的机构改革受限于国内外形势和人为因素，这次机构改革和上次相比有什么特色和亮点吗？
毛寿龙：这次机构改革的特点和亮色，从民生上可以看出，过去我们讲机构改革，这次讲的是职能转变的方案。当然职能转变的方案比较抽象一些，但是不管怎样已经列进去了，各个部门应该怎么改革，在职能上应该怎么做，又重申了很多的原则。这是遏制2008年以后政府在某些方面的职能的的确确在增加，虽然说行政审批制度改革取消了将近70%，但大家普遍感觉虽然取消了700多，但还是在增加，并且增加了不确定性。过去有些事根本不需要审批的，像高校很明显，过去国际会议不需要审批也不用备案，现在要提前一年报，报完你不知道什么时候批，明天要开会了，它今天才告诉你我没有批准你开，但也没有批准你不开，这明显是推卸责任的做法。而且这有必要吗？开国际会议是学校的学术活动，如果学校自己有监管和审批报备，实际上国际会议要提前一年准备，申报程序要提前一年做，有些都没有做，前一年必须报上去，这都不对，行政审批不应该这样搞。
现在很多企业都面临这样的问题，这次人大代表和政协委员提出了很多提案，说要取消一些，改变一些，我觉得的的确确做得非常好。所以，和过去相比这次我们之所以重视政府职能转变，也是应对这方面的问题。包括很多人讲到“国进民退”，国有企业搞得越来越好，这样是很好，但政府职能不转变也是一个问题。事业单位改革迟迟难以推进，文件发完以后，雷声打了，雨老下不来。有些领域在改革，但很多基本性的领域还处在探索阶段。
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中国网：刚才您提到政府职能转变在这次机构改革中是核心部分，有些人说，这意味着新一轮权力和权益调整的改革，他们觉得职能调整就必须牵扯到权利和权益的调整，您认同这种说法吗？
毛寿龙：我还是很认同的。最简单的像铁道部，原来大家都说它是“铁老大”，老大就是说所有的权力它都有，否则怎么叫老大。经过2008年以后，虽然它没有并入交通部，但慢慢也在搞政企分开。铁道部和铁道部门里面的警察、包括司法机关慢慢都分离出来了，在这些领域中平时就在做工作。
中国网：从目前来看，政府所具备的这种职能和权力上有没有一些和当前社会经济发展不相适应的地方？
毛寿龙：总体来看我们政府规模太大。所谓的太大就是管太多，有很多越位的地方，当然也存在一些缺位的地方，有些地方不够强，但总体来说越位多。
第二，我们很多权力都集中在上层。现代政府的基本原则是能够把权力设置在离老百姓越近的地方，一般来讲这个权力为老百姓服务的可能性就越大。如果这个权力设的离老百姓比较远，显得比较神秘，这个权力就容易被滥用，而且它发挥的效果也不太好。或者说它那种遥远的指挥权和命令权，与比较基层的执行权力之间往往脱节，有时候说政令不下基层，上面的经是好的，下面念歪了，这往往是和权力的配置不够贴近老百姓有很大关系。
第三，我们的机构还是太多。机构一多菩萨就多，相互之间你念一句经，我念一句经，念得不好，协调性差，一旦有事大家互相推诿。因为协调性差往往搞出很多部门决策出来，每个部门太专业化，所以，它的一些决策就没有政府视野，有时候也没有老百姓视野，也没有专业视野，搞出来一看明显就是部门语言。有时候决策的时候经常讲，我们这么决策，在我们行业里面这个话语就是约定俗成，用了20多年了，但是我说这个话要说出去老百姓不太理解，不仅老百姓不太理解，连政府官员都不太理解。你这样一说，其实对你的工作非常不利，你关起门来自己干得挺欢，但你干完了老百姓挺不满意，从这个意义上来讲，实际上还是要机构少一点，或者说协调性强一点，或者让部门管理更好的能够转变为政府眼光、政府视野的政府管理，或者说有老百姓眼光的公共管理和公共政策，这一点我们很多地方还没有做到，这个必须通过机构改革来实现，通过职能转变来实现。
中国网：机构改革前面还有三个字“大部制机构改革”，“大”体现在哪里？
毛寿龙：这个问题有很多的理解，媒体一般理解所谓的“大部制”是几个部门能够合在一起，实际上通过机构合并的大部制。当时说人力资源和社会保障部搁在一起，成立人力资源和社会保障部是大部制。原来是建设部，后来改成住房保障与城乡建设部，那个可以说是大部制，但实际上增加了一些职能，所以一般不会叫它是大部制。交通部合并为交通运输部，这是大部制，能源局就不是。工业化和信息化产业部合并了一些，但也是合并了一些职能。
所以，一般合在一起以后大家认为是大部制了，个子大了，但如果合在一起的都是同一个职能、同一个方面的部门，我们也不叫大部制。所以，从目前来讲还不算大部制，大部制还没有出现。
如果是把卫生职能全部集中在一起，或者把文化职能都集中在一起。这次文化部没有和广电、电影电视合在一起，如果合在一起感觉有点像大部制，但文化没有合，合了其他几个，新闻出版、广电、电影电视，这几个加在一起了，大家都念不过来，实际上它合了5个部门，这5个部门合完了以后变成了一个总局，这个总局是一个什么样的部呢？它级别不够，所以还不能叫大部。所以，目前媒体上所讲的大部门体制还没有明确的含义。
学术界对这个东西有一点共识。第一，大部制体现一种精神。如果一个机构一个职能，机构会非常多，一个专业化机构做一个职能做一件事是最好的，但如果把相近职能同类项合并完以后，机构数还挺多，合在一起这个部又特别大，这个部门的的确确是大部制。这个部门怎么运作，有一个内部机构的考量。大部制不仅个大，内部比较特别，内部也有相当于是决策机构、监督机构和执行机构。但大部制虽然个大，但里面还有独立的房间，这些独立的房间有相对自主权，每个房间、每个部门都有完整的某一件事务，它通过项目管理或某一方面的事情，有独特的程序和监督机制，显得和其他部门不太一样，不完全是命令等级机制的。
所以，大部制有两个特点：一是个大；二是集中的东西内部有一些特别的机制。我们目前是不是有这样的一些大部制的迹象呢，应该有，但是我们说实际上通过职能转变并不一定个个都是大部制，因为像英国现在有20多个部，它有一个部门把环境、资源和很多部门都放在一起了，但这个部门运作怎么样呢？下面因为分出去很多具体的职能，所以运作的相对比较好。美国联邦政府不怎么集权，很多权力都放在地方，即使是警察这个领域，我们感觉联邦调查局很厉害，但它其实是一个侦查机构，只在联邦层次做点事情，它只是中央的办事机构，并不是一个部。中央情报局也一样，中央情报局干了很多坏事，去国外推翻别的国家的政府，但它也不是一个部的序列。我们和它们相应的有两个部，一个是公安部，一个是安全部，我们级别就很高，权力集中在中央，所以，这两个机构在我们这里不算大部制，因为它比较传统，一直是这样定形的，在美国不能说它是部，它只能说是一个小机构。
因为我们是大国，从某种意义上我们向美国这样的发达国家学习经验还是值得的，所以，我们也把更多的职能都下沉到地方，这样对于我们增加地方活力和减少权力的滥用，减少权力配置错位，像刚才讲的中央有政策地方有对策，这样权力配置太远就容易出现这样那样的问题，一放就乱，一收就死，这也是地方和中央的问题。如果我们这些方面都做好的话，我们的大部制应该说是能不搞就不搞，因为搞起来运作起来成本挺高，如果有其他很好的办法，如果一个机构一个职能做得挺好，如果能够下放职能，把那些部瘦身，变得不那么大，协调成本大大降低，这对我们是一件好事。
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中国网：我们注意到建国以来关于政府机构改革已经有十几次了，尤其在改革开放以来就有六次之多，您给我们简单介绍一下机构设置的基本原则是什么？每一次改革都是出于怎样的考虑呢？
毛寿龙：机构设置基本原则是实践的原则，我们出现一个事，对政府来讲拿什么来解决这个问题呢？我们一般设一个机构，配备一些人员和资源，它就去做了。
比如过去没有出租车，后来有出租车了，就搞一个出租车管理局去管。过去我们粮食安全主要是数量问题，所以我们搞一个粮食局。后来粮食局没有了，我们就搞一个中粮，它没有政府机构，但是我们有一个公司。如果现在粮食有一个安全问题，食品有一个安全问题，有很多高科技进来，你可以允许它使用，但允许大规模使用出现很多后遗症，这样你需要进行监管，所以，我们出现了食品质量监管局。你发现做什么事情都搞一个机构，这是政府的常态。老百姓也会讲为什么不管这个事。比如出现了校车的事，老百姓说校车质量那么差，希望政府来管管。政府有钱，但必须有一个机构和人员来慢慢管起来。国家的事那么多，每个事情都搞一个机构，都搞一帮人员，最后你发现老百姓的负担太重。
所以，我们宏观上需要有一个整合，一旦整合就会从宏观上来思考这个问题。所以，我们经常这样，一做事情就设机构，但时间一长我们就要砍。就像我们买衣服一样，春天到了买件衣服，出席活动买件衣服，一种需要买一件衣服，但你到了年终的时候，看到我的衣服那么多都放不下了，很多衣服都不穿。很多机构可能是为了一件事情建立起来的，但这个机构并不一定很需要，或者说有了这个机构以后，这个问题并没有得到很好的解决，而且还配备了大量的人员。所以，有些机构过段时间撤了就算了，但一旦机构存在就有一帮人，这帮人会拼命维持机构的生存。所以，这是机构的生命力和自我膨胀的定律，一旦有权力总是能生出事了。有人说警察都不希望把盗贼都抓完了，因为一旦抓完贼警察就要取消了，所以，有点盗贼对警察有更好的生存机会。当然我们不能说我们的机构都这么坏，这实际上是一个自然规律。
所以，平时是膨胀机构，过了五年、十年就要精简机构，这是我们过去的一个规律。大家就说机构膨胀、精简，膨胀完再精简。1982年以后我们有很大的变化，我们有《宪法》和《国务院组织法》，1982年的改革一下子砍掉很多，这是和改革开放之前的改革一样，在改革开放以后一下子新设很多机构，百废待兴需要做很多事情，当时很多老干部复出，有些部门一下子有十七、八个副部长，年龄很大，也没有退休机制，一边开部会，保健医生都在旁边待着，经常急救。小平同志就说了，我先退，我和大家一样退休，老同志都退休，成立一个中央顾问委员会，让大家发挥余热，让年轻人先设，当时主要是精简领导岗位，精简很多人，所以1982年精简机构精简人员，一直到1998年都是精简机构和人员，当时觉得人员太多了，机构也太多，要减少。
二是因为当时是经济转型时期，要转变职能和精简机构同步进行。刚开始精简了机构职能没有转，但事情存在，很快又恢复了这些机构，有很大的压力。1998年以后因为我们各种各样的政治格局都发生了很大的变化，人代会开的很正常了，很多东西都要上会，这种制度性的约束也很强，所以，1998年以后一旦设定了机构格局就很难在平时进行改变。
但有一个问题比较麻烦，内阁部很难改变，总局这种东西本来是过渡性的，正部级机构撤了以后应该继续转变职能，转变为局，所以，当时设了总局这样一个叫法。但机构一旦建立就有自己生存扩张的倾向，或者我们搞一个特设委员会，不是国务院的组成部门，但是它和国务院的组成部门差不多，所以，我们在内阁部以外又设了特设委员会，就是国资委。后来说银行、股票都要监督，又搞了证监会和银监会，但是你不可能在现有机构条件下再增加正部级机构和内阁部机构，所以他们是正部级，但只能让他们变成事业单位。所以，1998年以后，我们一些正牌机构基本都通过人代会控制住了，也要通过人代会选举，选出总理提名内阁部长，部长是总理常务会议的成员，要向人代会报告工作。
但特设机构和事业单位不在此列，1998年以前我们想设就设了，任何机构都可以设；1998年以后总局这个临时性过渡性的机构变成了常设机构，这是很不好的迹象。另外在现有的正部级机构之外设正部级的事业单位，这也是政府管理职能，这是逃避了现有法律约束和人代会的约束，这也不是很好的现象，但这也是一个特点。我想以后事业单位肯定要改革的。
所以，综观历史，我们有一个纯粹的机构改革的路线，还有一个职能转变的路线，还有法律约束、政治约束的路线，这几个东西相辅相成，到目前为止约束越来越强，但还不够，因为很多机构还以“马甲”的形式出现，包括行政编制也一样。行政编制1998年以后控制非常死，要增加基本不可能。所以环境保护部升级了以后也没有增加，要增加编制必须要砍别的部门，砍完以后再把编制拿过来。
但我们出现了很多事业单位不受编制限制。事业单位又和公务员不太一样，所以又出现了“参公”，又是一个新的“马甲”，“参公”也是1998年的改革过程中，一方面我们要保住机构改革、职能转变、行政编制控制的成果，另一方面必须要做事情，做事情必须设一些新机构，这些新机构因为有政治约束和法律约束不能以控制的“马甲”出现，太珍贵了，增加一个必须要减两个，我们已经达成这方面的共识了，每过几年必须减少几个正部级的单位。但以“参公”、特设机构、事业单位的形式出现还好一点。所以，看到这方面我们就是换几个“马甲”，我们还是知道这些东西。但因为这些“马甲”以后要转变职能，要对它进行精简，相对来说比较容易一些，所以，不得不说与过去相比还是有比较大的进步。
中国网：关于政企分开的呼声，在上世纪八十年代非常强烈，民生建设呢，党中央从“十一五”规划后越来越重视了。在这次机构改革中，您有没有发现有体现政企分开和体现民生精神的这样一些改革呢？
毛寿龙：从历史来看，政企分开每个阶段都有不同的含义。八十年代讲政企分开主要是价格控制，让企业来自主决定价格。九十年代政企分开，政府不怎么管成立企业或者企业要不要破产，九十年代以后大量企业破产，上市，进行股份化改造。八十年代是价格，九十年代是企业本身的土建产权买卖政府都放开了。
本世纪头十年政企分开有了新的内涵，因为八十年代、九十年代国有企业太差了，方方面面都是政府的包袱，先是财政包袱，财政说我受不了了；再是银行的包袱，银行给贷款，银行说我也受不了了；国企说我向你借钱不好，那变成你的投资好了，银行变成了投资公司，投资公司也受不了了，所以最后就变成了股份公司，最后股民也受不了了，所以，2003年我们成立了国资委，又变成了政府特设机构管的公司。
一管以后整个经济欣欣向荣，加入了WTO以后国有企业效率越来越好。一方面大家很担心，另一方面也使政企分开的格局出现了变化。过去国有企业老亏，财政不要，银行不要，股市也未必要，现在大家都要，大家买股票也都要买这些股，当然现在股市也不行了。当然国有企业做点房地产什么的，尤其中石油、中石化这些大企业和民营企业相比还是有很大的优势。
国有企业的高官工资也高，级别也高，一般都是副部级，那些机构都是副部级，副省长调过去当那里的老板，那边调出来可以当省长、副省长。所以，过去人事问题不是一个问题，现在人事是一个很大的问题。很多人讲了，同样是副部级，我在这边几万元，那边几百万，公平不公平？我在这边拿几百万就腐败坐牢了，那边拿几百万就是正常收入。这部分的政企分开没有解决，还是非常大的挑战。
还有国有企业赚钱了，财政就要钱，它赚钱了你和它分钱，但它亏损了你和它分担亏损吗？作为投资方，投资理念是要承担风险的，不能只赚钱。所以，财政部又要和它分钱，又担心分债务，这就搞不清楚了。
包括国有企业融资也一样，商业性银行，但也是国家政策性贷款，包括4万亿和贷款宽松的时候，我们给企业放了很多款。包括原来是国有土地，给了国有企业以后，你到底是租借还是完全给它了。在这个意义上，新时期政府企业的关系有千丝万缕的联系，产生了很大的变化。
这次机构改革没有涉及这些问题，主要涉及到铁道部的政企分开问题，就是把政府职能和规划职能、与融资建设企业化运营的职能分开。包括这次债务会不会变成政府债务，财政债务；会不会变成银行债务，银行贷款改投资呢？但这次都给公司了，公司承担2.6万亿的债务，老百姓松了口气，这实际上也是债务的政企分开。但具体的运作，这次只能说是机构上分开了，进一步的运作还需要时间。
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中国网：有没有体现民生精神的改革方案在里面？
毛寿龙：民生精神体现在以下几个方面。
一是食检和药检，这显然是民生。机构改革有什么办法呢？按照我的方法，也是国际通用的方法，食品监督和药品监督权力不宜集中到最高权力，都应该分散化。因为一头猪交个几块钱，盖个戳，几万头猪，一两个检验员检验得过来吗？盖戳都盖不过来。盖个戳几块钱，也不见得能养活他。所以，把权力下放到基层，
把能力建设下放到基层，可以更好的解决食品药品监督问题。但从机构改革做不到这一点，如何办呢？这次把食品药品合在一起，升为总局。坏处有，权力上升了，不是下降了；好处在哪里？我们的体制是这样，你级别越高，大家都看你的眼色行事，但你没有级别，你一个副部级还想协调正部级？这就很困难。我们行文，平级、下级叫发，上级叫报送，什么都报送给上一级，各个省都是你的上一级，相对来说就难一点。副部级到各省去，人家就派个副省长给你见面，现在你是总局正部级，到各个省去，人家就省长和你见面，是省长说话管用还是副省长说话管用？在我们的体制里官大一级压死人，如果给他升一级官，他明显占有的资源多一些。所以，在现有的格局条件下，每个部门都想升自己的官。我们宏观格局也是这样，你要让哪个部门多点事，显得政府对他很关心，先把那个部门的官搞大了，这是目前的一个不得已的办法。
但从长远看这也是一个背道而驰的方法，所以，我对这一点也是怀疑。我们老是想通过权力的方法来解决民生问题短期见效的这种希望往往是失望。所以，我说这个机构改革今后还会出现反复。
但也有其他一些部门，比如计划生育，这是很显然的一个民生问题，这次在基本国策没有变的情况下，卫生部和计划生育委员会合在一起。很多政协委员说计划生育应该取消，但这一基本国策没有取消，合在一起以后按道理就是卫生部，全世界都叫做卫生部，没有听过卫生和计生部。计划已经归到发改委了，生育还是医院，原来有什么手段？没有什么手段，提高人口质量基本还要靠医学手段，锻炼还有体育总局，但你不锻炼就到医院疗养，中医西医都和医院有关都是卫生的事，公共卫生也是卫生部的事，所以，名正言顺就是卫生部的行为。
中国网：还有一定的调整和上升的空间。这次方案中用了很大的篇幅来讲述转变职能的具体方式方法，其中提到优先发展服务类的社会组织，并减少和下放投资审批事项等等，这些具体措施传递了怎样的信号呢？
毛寿龙：具体还是为了发展市场经济的需要转变政府的职能，所以，政企分开、政社分开、政事分开。这里面强调了政企分开具体就很难说，因为我刚才讲的一些问题都很难触及，它是一个难题。但对于稳定和控制政府权力，这个东西是可以做的。
这几年我们社会发展速度还是比较慢，食品、卫生、监督如果没有社会组织监督就会转移到国家权益这儿来，如果社会权力多了以后就很好办了。
现在我们很多事情依赖于专业人员的良心，依赖于政府的权力。专业人员的良心经常是被别人牵着走的，或者因为他能力所限就出现一些问题，而且他在自己的岗位里也很难把关。
产品也是一样，技术人员检验产品，为了社会负责，为了良心就检验严格一点。但检验严格工厂成本就提高了，为了工厂考虑，为了广大职工几百口人考虑，我查出有一批产品里面有三聚氰胺不合格，我说对得起良心，我不说对得起企业，最后还是选择不说。就放出去了。
老师放了一批学生出去，检验员放了一批三聚氰胺的奶出去，管猪的人放了一批有问题的猪肉出去，你会发现专业人员放水很多。最后政府承担这个责任，你说政府怎么管？政府没有专业人员的技术，你说谁的论文不合格，现在的学生怎么和我们那时候相比水分那么大，学了没有。或者现在吃起猪肉来，和过去猪肉味道差别很大，我过去吃猪肉怎么锻炼都不长肌肉，现在吃猪肉不用锻炼都长肌肉，因为有生长激素。很多运动员吃完了以后说我没有吃药，说吃猪肉了，搞得运动员都不敢吃猪肉。这里面就需要有社会监督，专业人员的力量一来自良心，二是来自社会，没有社会力量的支持，专业人员很难办。
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教师就需要有一个同业学会，比如说东部地区、北部地区某学科的协会，大家共同制定毕业学生要达到什么样的标准，有一个公共性的标准。相互评议，我的学生你来评，你的学生我来评，匿名评审。对猪也是一样，我们成立一个专门监管猪的技术人员学会，你的猪我来检，我的猪你来检。牛奶也是一样，我不能听老板的，技术专业人员要凭自己的良心，我自己的良心没有力量，我就需要有一个协会和学会，牛奶检测学会，然后来制定这个标准，如果你有一个厂的技术人员放走了一批三聚氰胺，对不起，以后你要在我们这个行业里从业就不可能了。包括医生也是一样，为了医德，为了我们自己的良心，我们就适当检查，不开大药方，但是为了医院我就开大药房，让你猛吃药。
医生有良心，但是又要生活，又要考虑医院不能破产，一个急救病人进来了，医生说上手术台，3万元出去了，病人好了跑了，一分你没拿着，10万元你自己掏钱，医院院长说了，以后再这样干，我让你喝西北风去。后来医生一见病人进来了，不让上手术台，先交钱，交押金去，押金来了，病人已经死了。医生受到社会谴责，所以医生里外不是人。所以，医生应该有学会和协会，所谓的学会就是我们制定一个统一的标准，都是对医生形成一个保险机制，万一出现这种情况有一个社会保险金为这些病人来支付应急救援的经费，他自己能付钱最好，如果实在是个穷人，医生根据医德必须救他。但你不能让医生和医院花钱，要破产的，所以，有这样一个社会机制，社会监督机制和社会支持力量。所以，未来食品、药品，及其他的一些专业领域，包括律师也不能老去给黑社会辩护。所以，从这个意义上讲，我们要有更多社会的机制，比政府权力的机制要好得多。
现在我们的食品药品不得不搞一个总局，还不如搞大量的学会，让专业人员自己组织起来，根据自己的良心和技术，自己维护共同的标准，但如果社会不给他们支持，政府不给他们支持，他们也发展不起来。
中国网：这是来自毛老师的一个建议。长期以来我们发现中央一直在收权放权、集中分散间来来回回。关于下放权力给地方在这次的机构改革中有没有涉及？
毛寿龙：这次是国务院机构改革，所以它提到分权和下放权力还是原则性的，目前来讲还看不到。未来中央机构改革以后，地方肯定会对照这个同样做一些机构改革，如果充分对口的话，我们分权是通过块块分权的，中央派一个书记到地方去，派一个省长到地方去，中央领导找他谈话，这个省就交给你了，这个事情以后有问题你就给我好好负责，这实际上是放权。
另一方面，国务院有那么多部门，在你的省出了食品问题，我们有食品部门来管；出了一个教育问题，我们有教育部来管；广电出版有问题，广电出版新成立的总局来管你；工业化信息化产业也有管。所有的事情都有管，但某些事情没有管。比如出租车这个事情交给你了，你要好好管，一般来讲省里都不管，每个城市的市长会管出租车的问题。车位问题中央也不会管的。
所以，大量的事情已经下放到地方，但也并不是没有人想管这个行业。有人说中央应该成立一个出租汽车司，把全国市场都统一起来，而且下放地方的确也出很多问题，比如北京只用伊兰特，上海只用大众汽车，武汉只用富康，天津只用夏利，各地出租公司只买本地的车，不买外地的车，形成垄断，但中央还是忍住了不去管。所以，我想职能转变和下放的问题实际上是一个个来做的。但我们刚才讲的，通过设置机构，设置部门，提高某个机构的权威性实际上是收权的过程。
中国网：在这次的机构改革中精简机构是比较大的特色，但精简机构的同时，加强监管也非常重要。在您看来精简机构和加强监管间有什么矛盾？
毛寿龙：肯定有矛盾的。
中国网：怎么来解决呢？
毛寿龙：刚才我们讲到出租车行业有那么多的问题，中央没有这个机构就是对它没有监管。中央没有食品药品局，对食品药品也不可能有监管，就是各地各自为政去监管。设置一个机构就会去监管，这很好。
但我们说有一个原则，市场自己能管、个人能管的事情，政府不要管，这样的事情政府为什么要设机构呢？我们有些部门过去出国考察自己本部门的工作，有人说美国市场那么繁荣，你们怎么保持物价稳定，你们哪个部门管这个事呢？美国政府就说，我们没有干过这个事。没有干过这个事，美国怎么干得那么好呢？我们回来以后就明白了，原来市场价格中央没有部门管，反而市场能够自己正常运行。我们八十年代改革开放学来了这个东西。
美国经济学家弗雷德曼来中国访问，小平同志到美国访问的时候也要求见一些经济学家和官员，他就问他们，美国那么发达有什么方法？中国那么穷我们要学习。弗雷德曼就说了，没有什么，只有一个秘诀，放开市场。所以小平同志回来说了，社会主义也可以搞市场经济。中国一搞搞了三十年，成世界老二了。这个放权的过程也是取消机构的过程，我们1998年把计划经济部门全都取消了，不必要的监管机构一定要取消。建一个机构来监管，即使社会没有做到，政府机构设置完了以后也没有做到，要不要取消？这有点比较纠结。
比如我们有沙尘暴，搞一个沙尘暴监管委员会用吗？这个职能可以分到很多部门，比如林业、环境。沙尘暴、雾霾这件事，“九龙治雾”治不好，所以，有时候我们的职能也要合并一些，需要协调机构。这样我们又回到了机构设置的原则上，一件事情一定要有一个机构，这个事情不要设机构，尽可能不设；有必要就设一个机构，但是还要看宏观效率，还需要整合，在机构中到底放在什么位置。这是我们自己组织学的原则。
另一个角度也要看世界各国的经验，看看人家是怎么做的，这一点有时候比我们自己简单讲道理可能有用得多，很多东西都是经验的结果，我们道理还没讲明白，人家的实践已经干出来了。从这个意义上来讲，我们还要向世界各国先进经验学习。
但有时候学得不好，比如美国有一个FDA（药检局），我们也学着搞了一个药品监督局，最后出了一个郑筱萸腐败了。后来有个民主党派人士和我质疑，他说你是共产党员，我说，是啊。他说，郑筱萸药监局搞一个局，权力那么大，最后都是你们共产党员搞的腐败。最后只有一个没有腐败，是民主党派。搞得我不太好说，没有办法辩护。但的的确确有时候人家干得挺好，你一学搞了一个机构，最后搞了一拨腐败官员，而且不只是一任，前任有问题，后任也有问题，所以，这不是设一个机构和职能的问题，还需要对监管权力本身有一个监管的问题，这就是政府自身建设的问题，不只是考虑政府和企业，政府和社会之间关系的问题。
中国网：在这次机构改革中有一个部门非常引人注目，那就是将现有国家海洋局及中国海检、公安部边防海警、农业部中国渔政、海关总署海上缉私警察的队伍和职责整合，统一由国土资源部来管理，国外媒体有评论说这一举动不仅仅是为了精简机构，同时也和之前发生的“钓鱼岛事件”、“南海争端”有关系。
毛寿龙：有一点关系。过去我们重视陆地，不重视海洋，所以我们陆地上机构很多，海洋机构基本是陆地机构的延伸。
你说到水产，我们河里的水产是农业部管的，水是水利部管的；水进入到海洋以后，是不是也是这些部门延伸了，国土资源部管陆地上的土地，它延到海里去，大陆架没有人管了，就是它管了。所以，海洋过去没有人管的时候，往往海洋有什么事情，大家延伸一下就过去了。
现在海洋地位越来越重要，海洋经济越来越重要，因为改革开放了，陆地的很多利益向海洋延伸，海洋的事情越来越多。事情越来越多继续分散在各个部门可能有一些问题，所以，一方面精简机构和集中职能，实际上把陆地分散向海洋延伸的职能集中一下，这是目前要解决多头协调比较困难的问题。另一方面，这个问题在黄岩岛和钓鱼岛问题上表现比较突出，在运作过程中的确有一些问题没有协调好，这样也需要有一个协调机构。
我们说如果海洋慢慢变得跟陆地一样重要的时候，海洋只设一个部门可能有一些问题。海洋目前来讲和陆地相比还是处在比较弱的位置，需要有一个统一协调的机构，级别最好能高一点，力量能够充分一点，过去海洋局太弱，很多事情只是管了自己一亩三分地，名为海洋局，但实际上海洋还有很多陆地上的人在管，所以，对海洋来讲不是很合适。另一方面，没有必要越来越重要以后，把所有都集中在一个机构，也可以通过项目小组、指引小组，我们刚才讲的大部制的另外一些基本原则运用到这个地方来。所以，外媒的评价有一定的道理，但对于政府来讲不会把钓鱼岛和黄岩岛放在那么高的位置，就这么两个问题决定了我们国务院那么一个机构的运作问题，这有点远。
中国网：这次机构改革的方案已经出台了，但能否达到预期目标主要还是看落实情况如何，在落实过程中您认为我们需要注意的是什么？
毛寿龙：国务院机构改革和职能转变方案与其他法律指导性文件有点不太一样，这个东西都是很操作化的，除了职能转变相应比较原则、比较务虚一点以外，机构改革基本上是一个操作方案，而且机构一旦定位以后，马上人员定位、编制定位、连那个楼和办公室都定位了，这没有什么执行和不执行的问题，如果还出现不执行的问题，应该说我们就看笑话了，政府自己也觉得不太好。
比如2008年的时候精简了部门，但搞了很多副部长，但这次应该不会出现，如果出现的话，大家再次看笑话了，这不太好。所以，机构改革的执行力肯定是很强的。但这个效果是不是会达到预期效果，比如说食检和药检结合在一起，是否的的确确解决了食品和药品的问题，我不抱希望。因为药品和食品问题不是一个机构问题，还是一个社会问题，有时候是人的行为问题，全世界的奶粉都被我们抢购光了，我想这绝对不是一个机构问题，也不是一个海关的问题，也不是我们中国人忽然富起来了，原来喜欢在国内抢购，现在跑到全世界去抢购，抢购什么都可以，别抢购奶粉。
全世界如果一个国家干一个坏事，搞个核武器爆炸，全世界限制它。但有一项是不会制裁的，如果这个国家的婴儿要吃奶粉，全世界都不制裁的，中国也没干坏事，我们老百姓跑到全世界亲自买奶粉，现在全世界国家不限制，香港限制；其他国家没有限制你，但超市纷纷限制，社会限制有时候比国家限制还要有效。
所以，有时候我有点想不太明白，奶粉这个问题，我们没干坏事，但国际社会比对干坏事的国家还要对我们制裁严格，这说不过去，全世界的道理妇女和儿童的利益绝对不可侵犯，不管任何国家，哪怕敌对国家的妇女儿童利益都是至高无上的。现在俘虏都要优待，何况婴幼儿想吃点奶粉，过关你还不许吃上两罐，多一罐就要坐牢坐两年。这一点我们要深刻反思，不能只在机构上做文章，但如果机构上落实了以后，其他方面包括社会发展，包括企业治理结构的改善如果不跟上的话，应该说这个问题还是一个长期的问题。
包括其他方面也一样，包括铁道部。我现在就在担心，因为铁道部的路网和服务基本是一个系统工程，既然是系统工程就适合集中管理。你又让它公司化，铁路服务到底是市场服务，还是公共服务，还是一个救济品，没有一个结论。农民工辛辛苦苦打工的钱最后都给铁道部，这肯定不好吧。但是你说让铁道部负担2.6万亿的债，铁路职工拿着低工资，辛辛苦苦为你们服务，最后没有很好的回报也不好吧。卡车司机都挣了很多钱，开火车的司机因为要承担公共服务职能，天天让利，让利以后还要挨骂，那么辛苦。
我看网上很多铁路职工就在说，我们那么多年没有涨工资，变成公司以后能不能涨点工资。老百姓说，市场化以后火车票会不会涨呢？这两方面的利益就开始膨胀了。所以，铁道部政府化和公司化改革以后，所面临的一系列的问题都具有复杂性，而且具有不确定性，这种问题是公益为主还是市场性为主，这种政策是摇摆的。如果大面积亏损的话，大家还会说你这个高铁政策有问题。
我们航空公司基本都是亏损的，但我们都按照发展的状态说，没关系，着重长远，未来是会赚钱的，现在亏就亏点吧。很多城市说飞机场虽然亏了，但因为我们城市有了飞机场，其他方面赚了。有了飞机商务人员来了，一投资经济发展，劳动力就业有了。过去我们买不起飞机票，现在有了机场以后我们也坐得起飞机了，因为经济发展了。所以，大家要算这个总帐。
铁路到底算总帐好，还是算细帐好？算总帐，高铁通了城市发展了赚了很多钱；算细帐，城市发展了，铁路亏损了。铁路说我不能光做好人，你总要给我一点好处吧。但这个定位来来回回不清楚，使得改革也很不确定，人心浮动容易出事。当然我不能说这个话，万一说成乌鸦嘴了人家都会骂我。改革出现这样那样的问题，最后都怪改革，改不好还要回来。
国际上也是这样，到底是政府部门，民营化、市场化、公司伙伴关系、上市公司运作、规划计划集中还是市场化配置，路网分离，这种改革是非常复杂和非常多样的，还需要和当时的民情、社会情况、政府管理情况和政治情况相匹配，应该说这个领域还是一个非常复杂的问题，不能掉以轻心，也不要抱过高的期望。
中国网：您也提到了机构改革是一个非常复杂的工程，也是系统而漫长的过程，不可能一蹴而就，展望一下未来，您认为下一步机构体制改革应该怎么走？
毛寿龙：如果从理想角度，我们先追求最优，因为每个人都有上进心，政府也有上进心，而且要做很多很专业的事情。从最理想的角度，从最具有上进心和最专业的角度看这个问题，我们所有的政府机构都有改革余地，包括我们的国防部、财政部。财政部有一个建立公共财政的任务。国防、治安、外交、财政，这些东西都是必不可少的。外交部也有职能转变的问题，也有机构设置和政府信息公开等问题，各个方面都需要转型的过程。包括公安部，刚才我讲到了执法权力越贴近民众，运作绩效越好。也包括文化部、教育部、卫生部、体育总局。未来改革空间是非常大的，不只是机构职能改革空间大，它内部的职能和运作模式更大。
有几点值得关注。一是政府运作以级别管理为基础，这一点要转变为以某个岗位、某个职责为基础。政府决策的力量不在于决策者地位的高低，在于这一份决策本身有没有道理和力量，它来自公共的力量，政府级别管理要转变为公共管理，它的力量更多来自社会，来自政治，而不是来自级别。依靠级别，官大一级压死人这种方式，让别人服从你，你拳头大说的话就有分量，做的事就有人听，这种方法不是很好。你靠赏赐惩罚机制来建立一个系统，这种方式会让机构很庞大，层级非常多。我们按照这个模式走的是军队，军队的模式是非常多的，运作非常简单，但政府那么复杂，还要尝试新的机制，非级别化的机制，打破官本位，这是要考虑到的。
二是政府应该取消行政级别，事业单位和企业更要取消行政级别。政府里有点行政级别就算了，我们可以通过其他方式来运作。社会本身有行政级别，尤其让社会科研机构和教学、医院这种专业机构派去很多想当官的人，这种模式要改变。当省长的人跑到一个科研机构当院长，当司局长的人到一个学校去当校长，你倒是获得了司局级、正部级、副部级的职位，但是你伤害了这个领域真正的发展。中国得不了诺贝尔奖，中国科技创新、学术创新数量很多，质量不高，跟发达国家相比有很大的差距，跟我们行政化的管理模式有很大关系。政府的公共财政不应该以行政级别来配置，官员大就可以多要点钱，没级别就要不到钱，老百姓想都别想，等着救济，这个东西要改变，要用公共财政来配置国家资源而不是级别来配置国家资源。未来行政改革机构和职能是很重要的，每一个部门都有改革的空间，最关键的还是要练内功，在改变官本位，改变等级制方面做更多的事情。
下次改革空间怎么样？我想它是一个具体的方案选择和策略问题，在那么大的空间条件下需要有一个基本的判断。
一是根据社会经济发展需要来设计机构改革和职能转变方案。
二是根据当时的情况来确定。
三是国务院机构改革方案过去都是闭关操作，这次在最后出台前大家已经知道了很多，今后应该知道的更早一些，讨论的更为广泛一些，让老百姓拥有更多的知情权和讨论权，机构改革以后也可以获得公共性的力量，获得社会和老百姓的支持，看起来很难的一件事，要跟利益博弈的机构改革和职能转变也同样可以走上改革的道路。
中国网：再次感谢毛院长做客中国访谈，我们期待看到这次机构改革带来的新成果。感谢网友朋友们的收看，感谢新浪微博的支持，我们下期节目再见。
（责编 王瑞芳 主持 朱烨 摄影 寇来昂）
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