中国网：大家好！这里是中国网《中国访谈》2017年全国两会特别报道。省以下环保机构监测监查执法垂直管理改革会对基层环保工作带来哪些改变？近年来，我国在环保领域进行过哪些制度创新？对此，我们采访到了全国人大代表、农工党中央委员、天津市委会副主委、天津市人民政府参事、市环境保护局原总工程师包景岭。

中国网：包代表您好！您认为省以下的环保机构实施了垂直管理改革以后，会为我们基层环保工作带来哪些改变呢？

包景岭：垂直管理是最近一个环保监督管理很重要的改革，也就是说省以下都是一个垂直的系统，特别是监测和督查、监督。这里面有一个很好的作用，过去基层的环保人员要去执法，但这个执法又或多或少会影响当地的经济发展或GDP，那就会与当地相关的领导，比如主管经济的领导会产生一些矛盾，有时候会影响他们的积极性。现在垂直领导职责特别明确了，有些污染源你没有发现，超标排放或事故性排放，你没有发现或发现了不主动处理是要追责的，或者你处理不当也是属于不作为。他就要很认真地处理，也不会有其他领导有意见怎么办，也没有那些顾虑了。

对监测来讲，它有技术上的问题。尽管是同样的设备，可能越到基层，操作人员的学历、能力相对比省一级的差一些。垂直管理以后，我们可以组织大规模的培训，那都是一个管理部门了，还可以交流，下面的人可以到上面中心站去实习，去培训，上面的人也可以到下面带一些人。过去不是垂直管理，因为下面是归人家政府管理的，虽然上一级监测部门也有指导和监督、考核功能，但毕竟是间接的。这样一做，在一个体系之内，就会更加通顺一些。因为这个制度刚刚开始，很多地方也刚刚建立这套体系，具体的功效能不能达到原来的设想还有待于时间的检验。

中国网：您认为，最近两年，我国在环境保护和生态建设方面最重要的制度创新是什么呢？

包景岭：我们最近改革的还是比较多，比如费改税，现在出台了环境保护税的改革，把原来的排污收费改成排污税。对企业来讲，收费的幅度、标准都基本上不会变化太大，原来该怎么交只不过换了一个名字。对于其他一些单位，税费的性质就不一样了。比如企业缴费他认为这是交给政府的一笔费用，如果是交税这就是你的义务，你排污了就必须交这个税。处罚上也不一样，有的有意地逃避，你逃避了以后，收费是按照政府的条例、规范、规定、文件来收费，你如果违反了或成心不交，那是属于违规行为。如果变成税了，你不交是违法行为，甚至超过一定额度是犯罪行为，我们税法上有严格的规定，什么样的企业超过了多少是有规定的，交税是你的义务。

现在税法上规定，环境税是由地方来收的，由省一级来收的，也不用上交国家财政，标准也是由省一级来定的。规定很宽泛，比如某一种污染物原来收费，有的城市底线是1.2元，有的城市甚至收到10元，它规定了范围，1.2-12元，这个范围很大。为什么很大？因为不同的地区同样的排放污染的效果不一样，我们起了一个名字叫污染排放当量，按照当量来收费，所以，收费的准则可以由地方来定。从立法法来看，设区的市他立的法有三大项，首先是城市建设，二是环境保护，三是文化和文物保护。环境保护是一大项，它就可以单独地立个法。比如国家有大法了，环境税法，按照环境税法的规定，地方去做具体实施的条例。条例也是法，是法的一个详细规定。所以，根据环境税法某某省实施条例，某某市实施条例，我要求你交多少税，这从性质上就有很大的变化。

从资金的用途上，你收上了税就是收上了税，税进入财政，再花那是财政再给你拨款。实际上，我们这个排污收费经历了这样一个过程。原来在80年代末期到90年代，因为你污染很重，必须要交一部分费用，那是征收费用，这个费用的使用是按照条例，甚至还有一部分费用返还给你。那时候是计划经济，比如这个厂在没有计划的情况下盖个污水处理装置是不允许的，没有这个经费。所以，我们就把排污费收上来，60%-80%返还给他，用这个钱去治，另外20%-30%支持了当地的环保监测、购买仪器。

但做着做着就会产生一些歧异了，这个地方环境做得越好收的费就越低，越低环保局的发展就越慢，监测设备就越差，就没有钱来发展。后来为了避免相应的悖论，提高各个地方的积极性，我们又出台了一个收支两条线的发展，开设排污费，收上来交给财政，但支出按照你的需求来支出。收支两条线在一定程度上实际是缓解了工作做得越好，这个地方的环保越不容易发展这样的问题。现在实际上是从根本上解决了这个问题，环保需要的费用并不是根据你环境税收上来多少。税收全部进入财政，财政再通过预算来给你拨款，比收支两条线（更好），收支两条线还要考虑收多少，支多少的情况。总体来说，我认为这是个很大的进步，也算和国际接轨吧。

中国网：您认为，目前我国在环境保护领域的立法空间还有多大？

包景岭：立法方面，我想，今后随着我们生态保护，生态文明建设不断地深入，还需要立一些必须要的法律。去年我们提出一个建议，就是《环境教育法》。《环境教育法》在生态文明建设里是很重要的法律，它的教育首先是文化的部分，告知人们对于生态，对于环境应该怎么去做。这种教育要涉及到学历教育和非学历教育，涉及到我们一些宣传部门的工作。过去都是地方条例，环境教育条例，天津市是在全国第二个省级单位有环境教育条例。这个条例确定以后，确实对我们在宣传教育方面起到了很大的作用。天津市也组织过一次执法检查，这个学校该有的讲环境保护的学时有没有，该组织的培训有没有组织等等，宣传部门该选择的也应该加大宣传力度。

因为当时只有两个省做了这个，我们一般从立法上看要跨3-4个视角来总结经验，然后作为国家立法。但是2015年立法法生效以后，实际上当时有很多地级城市也有自己的环境教育条例，这样就是超过3个了，有城市的，有地级市的，反正都是国家承认的地方立法。这样我们就总结了一些经验，也采纳了天津实施的经验，专门编写了国家的环境教育法框架和具体纲要条文，提交给全国人大。当然，这个法是作为建议被他们接纳了，将来怎么立要根据立法规划。

今年我们还提了一个《京津冀区域大气污染防治特别应对法》，因为京津冀本身是个跨省域的，这个法只能我们国家层面全国人大来立，它有特别需要，因为这个地区目前还是我们国内污染最重的地区。（国内污染最重的地区）前10位大概京津冀的城市占了六七个，前20位的占了八九个，还是比较严重的地区。尽管我们经过前一段大概四年时间，当时“大气十条”出台以后，经济联防联控机制建立以后，经过四年时间，大幅度下降，污染特别是雾霾污染。从平均浓度上看，各个城市不一样，但是差不多（下降了）30%的水平。天津下降了28.2%-28.3%的水平，超过了原来的预期计划，原来到2017年的计划是在2013年基础上降低25%。

另外，我们一个比较担心的事儿，就是在气象最不利的条件下，比如去年底到今年1月份的这个冬季，我们统计了污染关键的参数，对比了10年每一年相应的月份，同比进行对比，发现去年12月份到今年1月份气象扩散条件是十年来最差的，所以我们定为气象异常年。在这个异常年里，因为扩散条件各方面都不好，会降低改善的幅度，但我们特别不想看到会有反弹。比如去年已经达到了70%，今年一下（达到）73%、74%，这种反弹如果真的出现的话，就要对我们综合防治区域，联防联控对策打个问号。

现在看来，这些城市基本上都没有反弹，但是有些城市，包括天津的下降幅度就比预计的要低。现在我们提出两个目标，一是经过我们的努力，我们每年都有计划，都有重要的重点工程，气象平常年，当然还有好的年，要持续改善，每一年都要改善，达到预期目标；二是气象异常年决不能让它反弹，这样我们就会真正做到持续改善，不会出现又回去（的现象），我们非常怕“进两步退一步”，还有的人甚至说“进一步退两步”这种现象，这样事实上就失败了。我们在这两个基本条件的制约下，我想我们的大气环境会不断地好转。