学者看政府工作报告:既要“非禁即入” 又要公正监管

本期嘉宾

时间:2019年3月8日

嘉宾:中国人民大学财政金融学院副院长赵锡军教授;
中国人民大学公共管理学院公共政策研究院执行副院长毛寿龙教授;
国务院发展研究中心宏观经济研究部张立群研究员

中国网:“中国访谈·世界对话”,欢迎您的收看。5日上午,十三届全国人大二次会议举行开幕式,国务院总理李克强作《政府工作报告》。总理回顾了过去一年经济社会等各领域的发展情况,总结成就,分析不足,介绍了2019年的工作目标、重点任务及举措。《中国访谈》节目特别邀请中国人民大学和国务院发展研究中心的三位权威专家,对报告的内容进行解读,并与广大网友进行交流。

赵锡军教授、毛寿龙教授、张立群研究员做客《中国访谈》直播间。(李佳  摄)

中国网:他们是:中国人民大学财政金融学院副院长赵锡军教授。

赵锡军:各位网友大家好!

中国网:中国人民大学公共管理学院公共政策研究院执行副院长毛寿龙教授。

毛寿龙:各位网友大家好!

中国网:国务院发展研究中心宏观经济研究部张立群研究员。

张立群:各位网友大家好!  

中国网:在去年至今的中美贸易谈判中,实行市场准入负面清单制度是一项重要内容,《政府工作报告》也谈到了这一点,报告中说要推进“非禁即入”普遍落实,同时又说要“以公正监管促进公平竞争”。应该说这是深化改革、优化投资环境的重要举措,各位老师对此有什么看法?

张立群:改革这条主线是理顺政府和市场的关系,建立统一开放、竞争有序的现代市场体系,(其中)很重要的是两个环节,一是准入环节,二是在事中事后的监管环节。政府在这两个环节行为模式的转变,是建设现代市场体系的两个非常重要的关键点。所以,从《政府工作报告》这个安排来看,一是我们今年要把市场准入负面清单制度全面展开。李克强总理讲到的“非禁即入”,一个非常形象的表述:我没有禁止的,你都可以依法平等进入。另一方面是事中、事后的监管,这对政府的工作提出了更高的要求。过去它可以作为一个“看门人”,现在它要做个满场跑的“裁判”,所以这个工作量和工作的强度是大不相同的。现在政府相关部门要能够去发现问题,能够依法去制止或解决这些问题,这一点要做到位,比当一个“看门人”要难得多。现在我们市场体系的改革确实在扎实推进,在一些关键点上现在在逐步破题。

中国网:其实从“非禁即入”这个词也能看出来,“禁”是有限的,“非”那部分是很大的一个量,这个过程当中会出现很多的困难和问题。

张立群:对,就是像李克强总理讲“法无禁止即可行”,现在这个法越来越细,包括在准入主体的要求方面,包括在准入的项目的要求方面,去年12月25日发布的文件都有很明确的规定。这个规定大家一看都明白,双向的信息是对称的,在这个背景下,确实对中国营商环境的改善是非常重大的实质性的举措。

中国网:毛老师怎么看这个问题?

毛寿龙:总理说的推动“非禁即入”,这是我们建立市场经济以来一直努力的方向,到目前为止这个任务还非常重,还需要国际上来推动。从某种意义上来讲,外企的推动可能(有利于)对我们内部开放的推动,从中国历史上到现在一直沿用了这一点。原来是政府没有允许的老百姓都不能做,往往是这么一个理念,而且政府有了权力,不仅是行政许可事项,最早我们说是行政审批制度改革,那会儿就说什么都要审批,审批之后有证,哪怕是有批文都可以,所以,那会儿可以倒卖批文,我能拿到批文但不会做事,你会做事我把批文给你。现在有法律依据以后要有许可证了,没有许可证之前是审批,许可证以后,非法律性审批还是很多,各种各样的要求,有的是上级发个文件,或者自己出个文件就算是有依据,有一些根本就没有。有一些甚至所有的东西都有了,连书记批示都有了,说“你可以开工了”,一个人说,“未经我许可,你怎么开工了呢”? 

所以,《政府工作报告》讲到要改善营商环境,公检法——最高人民法院、最高人民检察院都出文,说不能轻易抓企业家,不能轻易定罪,这里面有很多“口袋罪”。从这个意义上来讲,"放管服"改革,“非禁即入”,实际上不只是审批制度改革,而是一个政府行为的改变:如何让政府从审批型政府、许可型政府变成服务型政府。

后面涉及到监管,我们说行政审批转变为行政许可以后,拿到许可,我们现在说证照和许可分开,你先拿照,再去拿证,拿到证之后是某个许可,而且那个许可有些可以先做,做完以后再去拿,但它事后有监管。很多情况下,他只要备个案就行了,你告诉我一下你在做什么事情。很多地方未经我备案是不行的,他回过头来还是要查你的。所以,我们这个实际是政府管理或者政府治理之道的改革问题。从这个意义上来讲,总理是一直在要求,但要把总理的要求直接落实到基层的每一个官员(身上),这个路应该说是非常非常远的。

基层也有很多好官员,但别人也可以说你监督不力,你到底是在闲着,是公正监管还是不监管?有些经常跑出去找企业家麻烦、找企业麻烦的,他觉得他还挺勤快的,三天两头在那儿跑企业“监管”。所以,从这个意义上讲,很多东西还不好说,有很多模糊的地方,要考核评估还有一定的难度。从这个角度来讲,我们能够赶上发达国家的水平,让我们的营商水平,让内地或相对比较落后的地方赶上沿海的水平,让沿海赶上国际性大都市的水平,这还有一段路要走。

张立群:这个监管还是有短板,比如食品药品安全,这方面监管还是薄弱环节。所以,做好监管,有些官员跑得会比较多,但有些应该跑的还是没有跑到。

毛寿龙:实际还有很多其他办法,比如发达国家社会监管力量比较强大,不用官员去监管。我吃顿饭拉肚子了,实际这是民事监督的问题。只要有社会调解的地方,只要有相关的司法比较公正的地方,他可以有地方去说,哪怕有简易的诉讼案子,或者调解的地方,说你这个不公平,给他调解一下。我们老百姓,发达地区已经发展出一些相关的社会治理结构,“枫桥经验”也是一样的,虽然用的是传统的形式。还有乡村贤士、村民贤士,专门选出一些德高望重的人,大家有一些民事纠纷,所谓的民事纠纷实际就是市场经济监管问题,我吃亏了,我买的菜、买的油是假的,我买烟是假的,我问谁去?找工商部门,都忙不过来,(对付)企业都忙不过来,你还一个个案子去找他吗?所以老百姓得有地方去说理,有监管的机会,(因为)他有信息,没有给他机会就没有办法。 

你说要公正监管,只说政府公正监管,万一企业不公正呢?企业跟你玩猫捉老鼠呢?它是老鼠你逮不着它,它不是老鼠你一逮一个准,所以你把好人都逮完了,把坏人都放了。关键是要发展其他行业的监管,包括行业协会监管、邻里组织监管、本地相关的社会监管、公民监督、舆论监督,这些方面能够加上,政府本身很多事儿就很好解决了,政府的行政负担也下降了,也不用雇那么多人了。

中国网好的政策要落到基层,落到实处,还要面临很多的问题。

毛寿龙:是的。

中国网:赵老师,您怎么看待这样的问题?

赵锡军:我认为,对市场经济来说,市场主体的地位一定要明确,政府要切忌不作为,也切忌乱作为,因为市场主体之间的矛盾纠纷应该遵循市场的规则来化解。我们现在这个时候,可能有些市场规则还没有形成,你政府怎么样来主导市场的规则,改变大家以前用权力代替规则的这么一种理念和做法,按照市场规则来做,就是法制化,这个我想是一个方向。

有了法制化的方向,有了能够比较好地落实法制化的这些做法措施,还有资源,那么“法无禁”就可以“入”了,因为法已经给你弄得很清楚了,执法也落实得很到位了,你不禁就入,这是可以的。但现在前提是,这个法有没有?有了以后能不能落到实处?这个你要先弄清楚。为什么说你碰到问题不去找法院,先去找政府,这就有个前提,我们还是要加强这方面的工作,我想这是可以的。

确实,监管方面是要加强,特别是事中的监管和事后的监管一定要加强。因为事前的审批,你看门看好了,这个人进来的时候可能好好的,没有什么问题,但进来以后可能会变,那你怎么办?所以,光看门是不够的,也许更多地是你要关注这个人进来以后的行为是否符合规范。所以,事中和事后(监管)可能更重要。

中国网:也就是说监管要贯穿整个过程?

张立群:包括公布老赖名单等等,这些方面政府一定要把工作做到位。整个足球比赛如果没有裁判的话就会踢乱的,如果裁判不能够及时发现犯规行为或吹哨不准,这个比赛水平也就下降了。这个方面确实政府承担着比较重要的责任。

中国网:当然裁判如果自身出问题,也有很大问题,所以会层层监管。

张立群:是的。

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本期人员——责编/文字:韩琳;主持:段冰;摄像:董超/张文泉;后期:刘凯;摄影:李佳;主编:郑海滨