5月5日，《中共中央 国务院关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》正式发布。作为现阶段推进城乡融合发展顶层设计的文件，意见有哪些看点？在实施过程中还需要注意哪些问题？《中国访谈》特别邀请到了清华大学政治经济学研究中心主任蔡继明进行解读。

清华大学政治经济学研究中心主任蔡继明接受中国网《中国访谈》专访   郑亮/摄影

       中国网：谢谢蔡主任作客《中国访谈》。《意见》指出，要有利有序有效深化户籍制度改革。国家发改委此前公布的《2019年新型城镇化建设重点任务》当中也将户籍制度改革列为重点，您如何看待这段时间国家在这一方面的密集举措？

       蔡继明：我国去年的常住人口城镇化率已经达到了59.58%，但是户籍人口的城镇化率只有43.37%，二者相差16.21个百分点。这16个百分点乘以我国13.9亿的人口，也就是说，两亿三千万左右的农民工和他们的家属，虽然按照国家统计局的标准已经被统计为城镇常住人口了，但是他们没有城镇户口。与有户口的城镇居民相比，他们在住房、就业、医疗、社会保障、子女教育，乃至养老等方面都存在着很大的差别。根据《国家新型城镇化规划（2014-2020）》，即使到2020年我国户籍人口城镇化率提高到了45%，仍然有2亿左右农民工处在半城市化状态，而要在2035年基本实现农业农村现代化，到2050年全面现代化，还需要将几亿农业转移人口市民化。 所以，积极推进户籍人口的城镇化是实现城乡融合发展重要一环。

       然而，我国的户籍人口城镇化面临着很多体制机制上的障碍，虽然中小城市和小城镇的户籍已经全面放开，但大城市特别是特大超大城市对农民工落户都还存在各种限制，而农民进城务工首选的是就是大城市，尤其是东部特大超大城市，因为正是这些特大超大城市基础设施完善、公共服务齐全，第二、三产业就业岗位充足，由此才吸引农业转移人口和中小城市各类人才大量流入，它们理应成为吸纳外来人口的城市主体。中共中央国务院反复强调，要放开大中小城市的户籍限制，除个别特大超大城市外，不允许一般城市搞积分落户。

       自2016年以来，北京、上海、广州、深圳、天津等城市纷纷在十三五规划中设定了人口总量控制目标，预计到2020年，北京：2300万；上海：2500万以内；广州：1550万；深圳：1480万；天津：1350万。为实现人口控制目标，许多特大超大城市实行了严格的积分落户政策和人口疏解政策。以北京为例，2018年全市非户籍常住人口764.6万，其中申请积分落户人数为124657人，但实际落户人数只有6019人，实际落户人数仅占申请落户人数的4.5%。上海、广州、深圳2017年积分落户的人数则分别为20545、6000、10058。上海2016年以来非沪籍常住人口已经在减少，北京常住人口2017年减少2.2万，2018年则减少16.5万。自2016年以来，我国的城镇化速度持续下降，这无疑和这些一线城市纷纷实行了人口总量控制有关。

       中国网：破除城乡二元户籍制度，将会如何促进城乡之间人员的双向流动，从而促进城乡融合发展呢？

       蔡继明：目前我们进城务工的农民大概是二亿八千多万。首先，加快户籍人口的城镇化，可以使这些外来务工人员延长在城市就业的时间，而如果没有户口，没有住房，其子女和家属都不能来城里生活，农民工和其他外来人口进城不能落户、迁徙不能定居，总是处在飘忽不定状态，由于产业结构调整引起摩擦失业或结构性失业，就业环境变化，他们就只能卷着铺盖回乡了。即使坚持从业到45-、50岁左右，也要开始考虑回家养老了。

       我国这些年劳动年龄人口绝对量在减少。国家虽然放宽了生育政策，从单独二孩到全面二孩，但远水不解近渴，今天出生的孩子起码也得在15年以后才能够进入劳动年龄人口。如果我们把将近三亿的农民工的落户问题解决，他们就可以在城里更长时间就业，即使一时失业，也可以通过学习和岗位培训实现再就业，这在短期内就可以增加劳动力的有效供给。

       其次，我国正在由高速度增长向高质量发展转变，居民最终消费需求在国民经济发展中将发挥越来越大的作用。而加快户籍人口城镇化，使那些为城市建设、发展和繁荣做出贡献的外来人口特别是农业转移人口住有所居、学有所教、病有所医、老有所养、心有所安，他们在住房（包括房屋装修和家具家电配置）、医疗、文化旅游和子女教育等方面的消费水平会大幅度提高。这不仅是拉动内需的需要，更是人们对美好生活的追求。

       中国网：城乡二元土地制度为何阻碍了城乡土地的合理配置，如何改革完善农村承包地制度、征地制度、宅基地制度以及集体经营性建设用地入市制度？

       蔡继明：人口和土地是一个问题的两个方面。当我们说一个国家人口众多的时候，往往是因为土地相对稀缺；当我们说一个国家自然资源丰富的时候，往往是因为人口相对稀少。所以说，人口和自然资源（土地）之间的矛盾是相对的。就农村来说，目前农村有21亿亩耕地，但是农村目前还保留着40%的常住人口和56%的户籍人口。2018年我国第一产业即农业增加值只占GDP的7.2%，但农业从业人员则占了全国从业人员的25.04%，这说明农村还有大量的剩余劳动力有待于转移出来。目前21亿亩耕地分配给2.3亿农户，平均每户不到10亩地，每亩地的农业收入也不过500块钱，10亩地也就是5000块钱，对于两口之家的人均收入就是2500，按照现在的扶贫标准是绝对贫困。所以光靠这10亩地让农民脱贫致富奔小康是不可能的。这些年农民的收入之所以增加，很大程度上还是依靠进城务工的收入。

       只有使农村大量剩余劳动力通过工业化完成就业转变，再通过城市化完成身份转变，从而使留在农村务农的人口越来越少，户均土地的规模就会越来越大。如果户均达到100亩，和进城务工的收入就可以持平了。到了那个时候，城乡之间的人口的流动也就大体上平衡。

       要进一步改革和完善农村土地承包制。农民如果不愿意放弃农地的承包经营权，任何组织和个人都不得强迫他们。但是，如果农民进了城落了户，有了稳定的收入和社会保障，愿意放弃承包经营权，任何组织和个人同样无权限制他。恰恰相反，对于进城落户的农民，有了住房，有了稳定的职业，有了社保，应该建立一种机制，鼓励他们有偿退出承包经营权。只有这样，留在农村务工的专业户，土地经营规模才能扩大，达到了规模经济水平，才有可能实现农业的机械化和现代化。在推进“农民工”市民化的同时，农村集体经济组织也应通过深化土地承包制度的改革，逐步向外来人口开放，使外来务农的“农民农”本地化，乡村振兴才有活力。

       接下来谈另外三块地改革。其一是农村土地征收制度改革。以往城市建设需要占用农村土地，不管是否出于公共利益的需要，一概都采取征收的方式变为国有，这显然不符合《宪法》确定的征地原则。《宪法》第十条规定，国家为了公共利益的需要才能征收或征用农民的土地。如果建一个开发区，一个住宅小区，一个商场，这是商业需要，没有理由动用公共权力低价征收农民的土地而高价拍卖。在这种情况下，就应该允许农村集体土地入市。征地制度改革的核心就是严格按照公共利益的需要限定征地范围，而对于非公共利益的需要，就要通过农村集体土地入市来满足。

       这就涉及到第二块地，即农村集体经营性建设用地入市征地改革。目前在试点县市区还仅允许农村集体存量的经营性建设用地，即原有的乡镇企业用地入市。但存量的乡镇企业用地一方面数量有限，农村集体建设用地总量为19万平方公里，而存量经营性建设用地只不过4200万亩，只占14%。另一方面这部分土地绝大部分已经在使用了，现在允许它入市，无非就是先出生后登记，补一个出生证、准生证而已，并不能够大幅度增加城市建设用地的有效供给。而农村大量闲置的土地是是宅基地。在19万平方公里的农村集体建设用地里中70%以上是宅基地，随着大量人口进城，大概有三千万亩宅基地闲置在那里，相当于城市所有住宅用地的总和。中共中央国务院的《意见》首次提出，允许村集体在农民自愿前提下，依法把有偿收回的闲置宅基地、废弃的集体公益性建设用地转变为集体经营性建设用地入市；鼓励农村集体经济组织及其成员盘活利用闲置宅基地和闲置房屋，在符合规划、用途管制和尊重农民意愿前提下，允许县级政府优化村庄用地布局，有效利用乡村零星分散存量建设用地。这意味着农村集体经营性建设用地可以可以通过动态调整扩大入市范围和规模，从而使大量闲置的宅基地在城乡之间进行合理的配置和有效利用。

       农村闲置的宅基地入市，一方面会增加城市建设用地特别是住宅用地的供给，通过降低地价而降低房价，最终降低农民进城落户的住房门槛。另一方面，城里的各类人员到农村去，也就有了立脚之地。《意见》强调要建立健全有利于城乡要素合理配置的体制机制，坚决破除妨碍城乡要素自由流动和平等交换的体制机制壁垒，促进各类要素更多向乡村流动。我们到三块地改革试点地区调研时了解到，许多城里人，包括离退休干部，毕业的大学生、研究生，荣退转业军人，成功的农民企业家，他们都有下乡、回乡或返乡的愿望：或者去办二产、三产，或者去务农，或者去旅游休闲，或者去养老，不管出于什么目的，都有助于乡村振兴和发展，有助于提高农民的收入和农村生活品味。而所有这些目的的实现，都离不开土地：设施农业和二、三产业需要建设用地，现代农业需要承包地，旅游休闲养老需要宅基地——只有把农村集体建设用地盘活，构建起城乡统一的建设用地市场，生产要素特别是人力资源在城乡之间才能自由流动。

       这里需要说明的是，中央文件反复强调，禁止城镇居民到农村占地建别墅和会所，但是中央文件并没有禁止建普通住宅和租赁房。目前自然资源部已经在若干个城市的郊区进行试点，允许集体建设用地建设租赁房，而随着商品房市场和租赁房市场的逐步以及利率的市场化，所谓租不过是短期的买，所谓买不过是长期的租，因为宅基地所有权始终是国家或集体的，无论租还是买，本质上是一样的。

       中国网：在进行农村土地制度改革过程中，我们怎么样充分尊重农民的意愿，维护好他们的切身利益？

       蔡继明：这就涉及到第三块地即农民宅基地制度改革。前面说到，农民的宅基地占了整个农村集体建设用地的70%以上，其中三千多万亩是闲置的，农民真正的财产除了承包地之外，真正值钱的就是那块宅基地。但是，现行的《物权法》并没有赋予农民宅基地完整的用益物权和担保物权，农民对自己的宅基地只拥有占有和使用权，没有收益权，亦不能抵押贷款。现行的《土地管理法》也不允许宅基地在集体经济组织外部特别是城乡之间流转，这就等于是让农民端着金饭碗要饭，完全堵塞了农民获得财产收入的渠道。

       从2015年起，全国33个县市区进行土地改革试点，在我考察的十几个试点中，所接触的农民都希望其宅基地能够在更大范围内流转。中央文件强调要充分尊重农民的意愿，要保护农民的权益。而农民的意愿无非就是要增加财产收入，农民的土地权益也只有通过土地流转，通过土地市场才能够实现。限制农村宅基地流转，名义上或主观动机似乎是想保护他们的利益，实际上是在损害他们的权益。

       中国网：在农业转移人口，土地和资金流向城市的同时，如何吸引城市各类人才和工商资本参与乡村振兴和发展？

       蔡继明：前面已经提到，城市的各类人才，包括大学毕业生、硕士、博士，尤其是农业院校毕业的，他们中有志要去振兴乡村；还有一些已经进城落户的农民企业家，他们积累了一定财富，也希望衣锦还乡，回报父老乡亲；还有一些离退休干部，他们有丰富的社会资源，或者希望到农村发挥余热，或者希望到乡村安度晚年。这些人才回到农村，创业也好，就业也好，即使仅仅到农村旅游休闲养老，都有助于把城市先进的文化、科学技术、文明习惯带到农村，从而有助于实现城乡融合发展。但如前所述，所有这些愿望的实现，都需要有一个立足之地，需要把农村闲置的宅基地盘活，哪怕就是采取租赁的方式，让他们到农村住有所居，这样大量城市的人口到了农村，会提高农村居民的消费水平，同时会给农村居民带来较高的收入。

     《意见》不仅强调要建立工商资本入乡促进机制，而且提出要建立科技成果入乡转化机制，鼓励创建技术转移机构和技术服务网络，建立科研人员到乡村兼职和离岗创业制度。这里同样遇到农村现行土地制度的制约。我国的《农村土地承包法》规定，农村土地第一轮承包从1983年前后开始到1997年止，承包期为15年；第二轮承包从1997年开始到2027年，承包期30年；2027年到期后再延长30年。这种挤牙膏似的承包制，必然导致农业生产行为和投资行为短期化，使大量工商资本不敢下乡，因为农业生产需要投入大量资金投兴修水利，改良土壤，建设各种农业设施，这往往需要30年以上生产周期的周转，其投入的资本才能够收回并盈利。所以，要鼓励工商资本下乡，一定要在土地制度上进行相应的改革，要充分考虑到农业投资周期比较长的特点，确保土地承包关系长期不变、永久不变。

       当然，要禁止工商资本下乡圈地，搞房地产开发，改变土地的用途，这些也是中央文件反复都强调的。

       中国网：谢谢蔡主任接受我们的采访！   

（本期人员——责编/主持人：杭舟；摄像：王一辰/张文泉；后期：张文泉；摄影：郑亮；主编：郑海滨）