6月30日，全国人大常委会正式通过了《中华人民共和国香港特别行政区维护国家安全法》。中国外文局百万庄通讯社《识见》高端访谈节目对话北京航空航天大学高研院、法学院副教授，全国港澳研究会理事田飞龙，对香港国安法进行全面深入的解读。

国安执法机构的不同职责

        百通社：香港国安法规定，涉港国家安全执法机构既有中央政府驻港国家安全公署，又有香港特区维护国家安全委员会，它们会不会有职能上的重叠？

       田飞龙：这部国安法在组织体系上有一个很大的创新，将中央驻港的执法机构（驻港国安公署）与香港特区专门成立的维护国家安全委员会按照“一国两制”的基本原理进行组织排列，并且在法律上赋予了不同的职责。

       从管辖权的角度来讲，特区的执法机构负责一般管辖，用特区自身的执法力量和法律程序去管辖大部分的国安案件；而中央驻港机构是特别管辖，仅仅在特殊情形下，即超出了特区管辖执法能力的情形下进行直接管辖。

       同时，中央政府对香港所有的维护国家安全的执法机关包括司法机制，有监督问责的限制性权力，驻港国安公署也有监督、协调、支持特区国安执法有关机构的法定责任。

       二者从管辖上区分，无缝对接，根据法律分别运作，职能也不会产生重叠。同时，中央驻港机构在法律上有更高的地位以及更重要的使命，确保这部国安法在香港能够有效、全面、准确地实施。

       我把它概括为国安执法的“双轨制”。双轨制体现“一国两制”原理，并且高度尊重、支持，同时也监督激励香港本地区完善国安执法的机构，配置有关的力量，完善程序。

直接管辖不会损害香港自治

       百通社：中央政府保留“极其特殊”情况下对香港国安事务的直接管辖权，有声音认为这会损害香港司法独立，您是否同意？

       田飞龙：有人认为中央的“直接管辖”是对香港自治的侵害，我觉得这其实是反对派和国际社会对香港国安法最大的法理误解，甚至是有些人的故意曲解。

       香港国安法所规定的是国家安全事项，国家安全事项是中央事权，它不属于香港自治范围，所以不存在对香港自治权包括司法独立的损害问题。而在属于中央事权的立法事项当中，从世界各国的法治通例来讲，为了保障国安执法有效性，立法、执法、司法应该全由中央来管辖。

       比较一下欧美各国的国家安全法，国家所设立的安全机构对安全法的管辖权是完整、全面的。而香港国安法其实是将本来属于中央事权的管辖权中的一般管辖部分、大部分案件授权给香港本地管辖，相当于增加了香港在高度自治的范围内可使用的执法依据和执法权力，中央仅仅是截取其中一部分来进行特别管辖。

       这个特别管辖在香港国安法中是有具体的法律界定标准的——它的标准就是管辖能力。在香港本地的执法机关没有能力管辖、没有能力执法的情况下，由中央经过法定程序直接管辖。

       在香港发生的一些危害国家安全的案件，通常都有涉外因素，比如一些外部干预势力的颠覆性活动。其情报收集的难度、执法的难度远远超出了香港特区政府执法机构的能力范围。

       中央政府不能让香港去执行它没有能力承担的任务，这在立法的权力配置上、在立法的科学性上也是不合理的。所以要把这一部分截取出来，由中央驻港机构进行直接管辖。

       同时，香港社会也完全不用担心，因为即便在中央驻港机构直接管辖之下，犯罪嫌疑人和当事人也能享受到我国刑事诉讼法所提供的正当程序的保护。

二者之间并非井水不犯河水

       百通社：有一种观点认为，中央驻港国安公署以及中央指派的国家安全事务顾问是专门用来“管”特区维护国家安全委员会的，似乎是一种上下级的关系。您如何看待？

       田飞龙：中央驻港国安公署跟香港特区维护国家安全委员会的权力都来自于香港国安法的授权，这两套机构都不能够超越法律的边界去侵夺对方的权力。不过，在“一国两制”之下两者还是有一定的主次之分，香港特区机构基于自治的能力跟执法的能力，做一般案件的管辖；中央驻港机构在法律地位上、在职权上，包括在管辖案件的重要性上要更高一筹。

       二者之间不可能井水不犯河水，否则国安法就相当于拦腰截断，出现各行其是的状况，导致国安法整体的规制效率被抵消，使国安法维护国家安全的立法目的落空。所以一定要有两套机构之间的桥梁，要建立紧密的相互信任和执法合作机制。

       除了法律授权之下的相应协作之外，特区政府新设立的机构，无论是维护国家安全委员会、警队的国安部门、律政司的专门检控部门还是被指派所形成的法官池（国安案件审理法官名单），在具体执法中，它们都需要更好地理解香港国安法的立法原意、宗旨、原则。香港的普通法和大陆的成文法之间也需要有一个衔接、相互学习。不止是内地的执法机关要学习普通法，普通法之下的执法官员也要学习成文法，理解“一国两制”当中“一国”的法治原理。

       这个时候国家安全事务顾问就起到了桥梁作用。国家安全事务顾问仅仅提供咨询指导意见，对特首及其领导的维护国家安全委员会没有直接的指令权，也没有惩戒权。国家安全事务顾问可以有一些建议、情报的传递，以及对一些复杂疑难案件的专门研究，指导制定特区政府维护国家安全的一些具体行政政策。特区政府也迫切需要这样一个桥梁和纽带，由此形成“一国两制”之下国安执法的严密防护网。

法官任命并非行政权干预司法权

       百通社：香港国安法规定香港特首可以从已具资格的各级法官中指派若干名法官承担国安案件审理，这是否意味着行政权对司法权的干预？

       田飞龙：有人认为这是行政权凌驾司法权，但其实，香港法律界包括西方经常持有双重标准。

       可以问问特朗普总统：他是怎么任命保守派大法官进入联邦最高法院的？美国法官怎么产生的？其实，美国也是由政党政治形成名单，推荐给总统，总统向参议院进行推荐，参议院听证表决之后，总统再进行任命。

       司法独立的起点是什么？是法官任命之后。法官任命环节必然是一个政治过程，所以行政分支来任命法官是世界法治通例，不能用双重标准来对待香港特区。香港特首同样也有这样的权力。根据基本法，香港各级法官经由相关的独立司法推荐委员会向特首提出，特首有实质性权力决定是否任命。

       另一方面，国安法所规定的特首指派国安法官，并不是对法官的新任命，而是从已经任命、已经经过司法推荐委员会推荐的现有法官中再遴选出一部分，形成一个法官池（name list）。

       为什么要遴选呢？因为国安案件有特殊性，审理法官要更好地理解成文法、理解国安法的立法背景和原则，同时忠诚度要比一般案件法官更高，专业能力要求也更高，并非所有的法官都适合裁判国安案件。

       总之，特首只是依据法律行使在世界法治通例上通行的政治任命权，并不介入司法过程的个案，因此不存在行政权对司法权的干预。

外籍法官并未被排除在外

       百通社：香港有很多法官都是外籍法官，这是否会给未来国家安全案件的司法审判带来不确定性？

       田飞龙：外籍法官的问题也是一个讨论的热点。因为外籍法官虽然具有司法专业能力，但政治忠诚难以充分信任，这个其实是合理的排除理由。

       所以严格来讲，排除外籍法官参与国安案件审理在全世界都讲得通，全世界除香港外也找不到其他任何一个国家和地区的法律体系中有外籍法官审理国安案件。

       可是香港国安法最终原则上并没有完全排除外籍法官参与，这其实是为了照顾香港普通法的司法习惯、照顾香港司法体系构成里外籍法官的地位跟角色。

       这也对香港司法管理提出了更高的要求。立法没有原则性排除外籍法官参与审判，特首在指派法官、香港法院在分配案件的主审法官时，要适用更加严格的回避规则，对有显著利益冲突的法官，应要求其不能参与相应案件的审理。

       如果一个英国籍的外籍法官在香港审理国家安全案件，而这个案件的当事人是一名英国间谍，那么他到底是要维护中国的国家安全利益，还是要维护英国的国家安全利益？在这种情况下，无论是特首指派，还是香港法院分派具体审案任务，都应该让这位法官合理回避，不让他陷入在道德与忠诚义务之间选择的困境。这也是对法官的人道对待。

为“一国两制”的制度安全打下最坚实的一根桩

       百通社：香港国安法正式实施对“一国两制”行稳致远、对香港的长期繁荣稳定来说，最大的意义在什么地方？

       田飞龙：香港国安法是香港回归23年来“一国两制”领域最重大的一次立法，它破除了一系列关于“一国两制”的错误理解。

       通过这一次属于中央事权的国安立法，香港社会、国际社会清楚地看到，在国防外交之外，中央在国家安全领域同样具有全面管治权。这部法律还能够以符合“一国两制”的方式落地生效。它使得全面管治权成为了有具体权力和制度依托的管治香港的基础法理。

       其次，它能够清理在香港政治生态当中已经严重变质异化的本土极端势力跟外部干预势力。从去年“修例风波”中我们看到，由于香港缺失一部国家安全立法，23条本地立法又无法在可预期的时间内完成，所以香港处于国门洞开、不设防的状态。香港极端势力跟外部干预势力利用了香港法律所保护的过分的政治自由，导致香港法治动摇，公共秩序混乱。这其实已经突破了“一国两制”和基本法的宪制底线。

       在这种情况下，谁是“一国两制”和香港最正当最有力的保护者？中央通过国安立法回答了这个问题，也给香港社会、国际社会传递了一个信号——香港回归之后就永远是中国的香港，中国会负责任地通过政治跟法律行动来保护香港。

       香港绝对不能成为颠覆基地，相反香港应该持续繁荣稳定，成为连接中国和国际社会的一个共享发展的平台。中国政府的善意也会逐渐为香港社会、国际社会所认知、理解和支持。

       从长期来看，中央立法是为“一国两制”的制度安全打下了最坚实的一根桩，使得它在面临中美战略对抗的挑战之时，面临美国的制裁威胁之时，中央依然与香港不离不弃、坚决地团结在一起。

       这种应对过程当中，会增强“一国两制”下相互信任的政治资本，会有效地澄清中央与香港之间的法权关系、保护关系以及共同发展、共同受益的关系，使得“一国两制”在香港能真正深入、深化、入脑、入心。只有通过立法实践、斗争实践以及保护香港的最重要的这一次实践，香港社会的人心回归才会站在一个新的起点上，在一个新的法治环境下快速进行。

香港国安法的威慑力已经提前展现

       百通社：很多乱港头目已经开始为自己找退路了，或宣布退出政坛，或改口支持“一国两制”，您觉得这代表了一种什么趋向呢？

       田飞龙：这说明香港国安法的威慑力已经提前展现出来了。

       对香港反对派来说，如果不是依靠英美尤其是依靠美国，是不可能在香港掀起多大的风浪的。当下，美国被疫情和种族问题缠身，经济重启遇挫，已经自顾不暇，香港反对派不得不自谋生路了。

       很多反对派比如李柱铭和陈方安生，他们其实非常清楚“一国两制”的初心、底线何在，只是后来他们非常机会主义地与香港极端势力、外部干预势力同行，在“修例风波”中对香港造成了非常严重的破坏，也对国家安全造成了持续的损害。他们现在这种切割自清的行为，不能够去洗白他们曾经对香港、对国家安全造成的损害。

       还有一些逃出去的港独分子，无论是为了政治利益还是经济利益，他会被外部干预势力所利用，从事危害国家安全的行为，这恰好符合香港国安法所讲的第四种犯罪。虽然亡命天涯，但他们对中国国家安全的危害性还会继续展现。因此国安法还必须要对他们进行追惩。

强调《中英联合声明》只是打法理的擦边球

       百通社：境外势力尤其是美英等国家反对香港国安法，认为这严重违背了《中英联合声明》，这种说辞能站得住脚吗？ 

       田飞龙：《中英联合声明》一直是英美干预中国香港事务的所谓国际法理依据。其实，《中英联合声明》解决的仅仅是香港和平回归的问题，其中没有设定任何外部势力在1997年之后对香港有任何形式的主权、治权跟监督权，这一点，中央政府和特区政府在历次反干预的声明中都说得非常清楚。

       《中英联合声明》所载明的有关条款、权利、义务，已经在1997年回归的时候全部履行完毕。其中有关中方对世界的承诺已经转化为基本法，并且与宪法共同构成特区的宪制秩序。所以，《中英联合声明》是一份有效的国际法律文件，但是具体内容已经履行完毕。就像不能拿着一份已经履行完的合同再多去要一分钱一样。

       而美英一直在打法理擦边球，只强调它是一个双边条约、说它在联合国备案，但没有举出任何一个具体条款有可能对1997年之后中央在香港管治行为构成约束。

       从严格的宪法学理上来讲，香港特区的宪政秩序是由中国宪法跟基本法共同构成的。美英的法理解释完全站不住脚，并且严重忽视、践踏了以中国宪法为核心形成的“一国”的主权秩序。

       用《中英联合声明》来攻击中国的行为已经落伍于21世纪的国际法原则和国际关系的基本准则，实际上是贻笑大方。

美国单方面制裁其实是自损动作

       百通社：美国表示要对香港乃至中国进行一系列的制裁，我们应该怎么去应对？美国所谓的制裁能真正打击到香港吗？

       田飞龙：美国的所谓制裁大棒其实是高高抡起、轻轻落下。从5月下旬中国启动国安立法开始，美国就气急败坏地威胁制裁这个、制裁那个，但实际上实施的制裁措施主要是两个：

       一是对有关官员的签证限制，但我们也进行了反制。二是美国商务部所采取的取消香港单独关税区的地位，但这仅仅是美方的单独行动。因为香港单独关税区的地位不是美国法赋予的，而是WTO法律赋予、中国在基本法上予以承认保障的。美方基于政治理由单方面取消香港单独关税区的地位，实际上是WTO两个成员之间的行为。这时候香港的单独关税区的地位，甚至包括香港国际金融地位靠什么保障呢？靠中国与世界其他主要经济体之间更深的经贸合作来保障。

       我认为美方的单方制裁不会得到盟友国家的跟随，而是美国主动与香港和中国内地脱钩的一个自损动作。

       美国每年有大概300亿美元的对香港贸易顺差，有1300多家跨国公司在香港设立地区总部，还有8万多的公民在香港长居……制裁之下，这些利益都会受到很大的损害。更关键的是，如果美国下一步采取更加激烈的金融制裁措施，会严重损害美元体系的稳定性，以及美元作为世界储备货币的地位，也会严重损害华尔街及美国跨国公司在中国市场的利益。

       所以这其实是美国鹰派一厢情愿进行的激进脱轨操作。它可能会对特朗普的连任造成很大压力，也会进一步造成美国自身内部政治和社会的分裂，使得美国在疫情和种族分裂之上，再增加一个精英层的分裂。这种持续的分裂显然无法让美国再次伟大，也不能够巩固美国的全球霸权。制裁行为在美国内部也有很多的反对者。

       虽然制裁会对香港、中国内地、对经济全球化基本盘造成损害，但损害最大的还是美国自身的政治结构和全球商业利益。

香港回归的最大问题是“人心回归”

       百通社：不少人感受到，香港回归23年以来，似乎与内地有些渐行渐远，其中真正的原因在哪里？香港问题的最大症结在什么地方？

       田飞龙：香港的问题，是一个经典的“人心回归”的问题。人心最难测、人心也最难回归。

       从历史的因素来说，香港回归才23年，但英国人的影响渗透长达155年。

       从1842年到1997年，香港有着155年的英国殖民历史。英国用普通法、金融、简化的英语、贸易体系把香港编织进了日不落帝国的框架之中，并且把香港作为远东最重要的一个贸易中心来建设，所以英国对香港是非常重视的。

       一百多年里，英国人对香港华人社会中的精英进行了利益、文化上的控制跟改造，撤退的时候英国还用居英权的计划对这些精英进行身份上和后路上的保障。英国非常用心地做了周密的撤退安排，它在香港本地社会文化价值观的建构上是非常坚固的。

       而香港的爱国爱港史，尽管有历史线索去追溯，比如说香港在历史上几乎参与了每一场中国内地的革命运动，也支持内地的抗战、抗美援朝等等。但是总体上，爱国爱港的力量在1967年之后陷入低潮，回归以来在“一国两制”框架下也没有得到有序、稳健增长。

       另外一方面，其实是文化软实力的差别。香港虽然在社会文化归属上总体属于中华文化圈，但是英国人在香港植入了一个笼络精英层的高层文化，以英语为载体，以英国文化制度包括法治作为表现形式。因此“人心回归”的背后，实际上是英国的现代文化跟中华文化之间在重新竞争香港群体的价值观跟身份归属。

       这也揭示了整个中国近现代以来一个非常显著的主题，就是中国本身也存在人心重塑、文化自信重塑的问题。这其实是同一历史过程中给内地和香港留下的同一命题，只是内地经过社会主义教育，相对来说爱国主义更加扎实、根基更加深，并且内地一直从事着反帝、反封建的革命运动，凝聚成了中华民族的命运共同体。而香港在长期殖民之下，爱国爱港只是多种社会文化中的一种。

       所以与国安法这种兜底保护相比，香港的教育改革，香港的社会文化土壤的改良，这样的“人心工程”仍是一个长期工程。可喜的是，香港社会越来越意识到在国民教育、国家教育方面所欠下的账，所以对于香港教育领域的一些乱象，香港政府已经开始着手制定系列的改革计划。

       借助香港国安法实施，可以进行配套性的国家安全法治教育，下一步还可以掀起一场香港社会的教育改革跟社会文化改良运动。香港社会要完成一次身份和文化系统的再造，使得它在中西之间、“一国两制”之下对国家有更强的归属感和认同感。

（图文及视频转载自百万庄通讯社）