中国网：6月30日，十三届全国人大常委会20次会议表决通过了《中华人民共和国香港特别行政区维护国家安全法》，晚上23时，香港特区政府完成刊宪和公布实施的程序，法律在香港特别行政区，包括全国正式生效施行。作为“一国两制”事业的重要里程碑，这部法律都包含了哪些内容，又有哪些重点值得关注？本期节目特邀中国政法大学宪法研究所所长姚国建教授进行解读。
图为中国政法大学宪法研究所所长姚国建教授做客中国网《中国访谈》 摄影/杨楠
中国网：姚教授您好！感谢您做客中国网《中国访谈》。
姚国建：谢谢，主持人好，各位网友大家好！
中国网：香港国家安全法共包含了六章66条，在节目开始请您给大家介绍一下，它主要有哪些重点内容值得我们特别关注呢？
姚国建：应该说这个法律非常重要，每一条内容都是非常重要的规定。我们讲这部法律是程序法、组织法和实体法三者的结合。
程序法就是法律实施以后，中央政府，包括特区政府在追溯侦察、检控，以及审判、执行危害国家安全犯罪的这些案件时所要遵守的一种法定程序。
实体法就是规定了四种危害国家安全的行为，包括分裂国家、颠覆国家政权、从事恐怖活动以及勾结外国势力、危害国家安全，这是实体法。
组织法就是在中央和香港分别设置了维护国家安全的机构，在中央叫做维护国家安全公署，当然它驻香港，香港自身是维护国家安全委员会。
那么这三个方面，程序、实体和组织是这部法律当中非常重要的问题。
中国网：法律明确规定了，对四项危害国家安全的犯罪行为行使管辖权。那么管辖权具体将以怎样的方式来行使？
姚国建：对于管辖权我们可以看到这部法律确定的是双轨制，以特区政府为主，中央政府起到兜底和最终保障的作用。那么也就是说在香港发生法律规定的那四种危害国家安全的行为，所引发的刑事案件绝大部分是由特区政府按照它既有的法律程序、法律规定来进行管辖，中央政府只是在特殊的情况之下才起到兜底的作用，在非常特殊的情况之下，才来管辖这样一些案件。法律里面是有明确规定的，中央政府管辖的三种案件，第一个是有外国势力介入的，第二个是特区政府已经不能够有效执行的，第三个是对国家安全有现实危险的，对类型做了特别具体的界定。
同时还有程序上的，要特区政府或者是维护国家安全公署提出而且要经过中央人民政府同意，所以也就是说这种情况应该说是比较少见的。一般性多数的案件，仍然是由特区政府按照他们既有的法律程序以及现有的这个法律来行使管辖权。
那么这样一种管辖权的分配，也是跟中央和特区在维护国家安全的责任相对应的。特区政府承担了宪制责任，就是宪法和法律所赋予它的责任，中央政府承担根本的责任，两个不同的这种责任对应着两种不同的管理的范围，是这样一个分配的方式。
中国网：刚才您提到第55条中所规定的有三种的情况是由驻港安全公署来行使管辖权的，那么中央和香港在管辖权的分配上，划分过程中会不会影响香港司法独立？
姚国建：那这个是不会的。首先我们讲由中央政府行使管辖的案件是非常有限的，是在一个非常特殊的情况之下才会直接来进行管辖的，一般性的案件是由特区政府自己来管辖，那特区政府自己来管辖是什么意思呢？按照我们现在法律的规定来讲，只要这个案子从一开始由特区政府来进行管辖的，那么一直到最后都是由特区政府来进行管辖的，就是说不存在香港有一些少数人担心的情况，说这个案子是不是特区政府先来管辖，然后侦查和起诉审判到一半，中央政府一看不满意，把案子从中间接过来，这种情况是不存在的。所以，特区政府的执法机关、司法机关按照它既有的法律，以及我们现在新制定的这部法律相关的规定来行使完整的管辖权，所以这个是不存在所谓干涉司法独立的问题。
中国网：可以说是一个非常严密的闭环。
姚国建：对。中央和特区是有管辖权的分配，如果是特区管辖的，那就从立案侦查一直到最后的检控、审判、刑罚的执行，都是由特区执法和司法机关来进行，如果是由中央管辖，那就从中央按照我们内地的法律来进行立案侦查、起诉、审判到执行。所以两个是彼此独立的闭环系统模式。
图为中国政法法学宪法研究所所长姚国建教授做客中国网《中国访谈》 摄影/杨楠
中国网：就像您刚才所说的，我们这部法律的实施根本就不会对香港的司法独立造成任何的影响。但国际上还是有些质疑的声音，那么我们想了解一下，我们所制定的香港国家安全法在我们看来是理所当然的，在国际上为什么会存在一些质疑的声音，国家安全法的制定在国际上有哪些国际惯例？我们有违反这些国际惯例吗？
姚国建：这个是没有的，每一个主权国家都有它自己的国家安全立法。这部法律确实从一开始制定就遭到一些国际势力，尤其是一些西方国家的质疑甚至是恶意的批评。这些批评和质疑，很多时候实际上是揣着明白装糊涂。西方有些人质疑，说我们制定这部法律是不是意味着我们要废除“一国两制”，甚至有人说这部法律一制定，“一国两制”就已经死亡了。我想这个完全是一种误解，当然这里面也有一部分势力在恶意地歪曲。
实际上你可以看世界上几乎每一个国家都有国家安全立法，比如说有学者们统计，美国的国家安全立法是最多的，大大小小的加在一起大概有20来部法律，尤其是“9.11”以后，美国快速地制定了爱国者法案，后面又在外交、经济、情报、各个领域制定了相关的国家安全的立法。
我们国家香港倒是恰恰相反，在这部法律制定出来之前，香港是没有国家安全立法的。我们制定这部法律实际上是在填补空白，堵塞了香港维护国家安全的漏洞。所以这完全是一个正常主权国家一种正常的维护国家安全的行为，不存在像西方人指责的那样，破坏了香港的法治，违背了“一国两制”的情况。
中国网：正像您所说，这部法律出台其实是填补了香港回归23年以来的维护国家安全上的一个漏洞和短板。您怎么看待这部法律实施的时间点和背后的紧迫性呢？
姚国建：这部法律今年的制定也确实有很多这种巧合。因为我们原来刚才我讲到了，香港在这个法律制定之前，是没有专门的维护国家安全立法的。这23年，从1997年到香港回归，香港一直没有制定出来这样一部法律。2003年的时候，当时的特区政府曾经做过立法的尝试，但是最后是没有完成立法的程序，所以到现在为止香港的立法义务也没有完成。
制定这部法律，是在香港国家安全已经受到严重的威胁、香港自身的立法又不能够在短期出台的情况之下，中央政府采取的必要行为，所以完全是正当和合法的。我们一定要记住，香港是中华人民共和国下属的一个特别行政区，是我们国家一个地方单位，虽然实行高度自治，但它不是一个主权国家，更不能够追求独立。
中国网：7月1日林郑月娥在讲话中也是提到了，香港国家安全法的立法是合宪合法合情合理的，那么对于这部立法的合理性和合法性您是怎么看的呢？
姚国建：香港国家安全法在法律里面明确讲到了，它的立法依据有三个：一个是我们国家的《宪法》，第二个是《香港基本法》，第三个就是在十三届全国人大三次会议5月28号刚刚通过的《全国人民代表大会关于建立健全香港特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制的决定》。
那么合理性的角度看，因为没有法律的威慑和约束，在香港不断地滋生危害国家安全的行为，像2014年的“占中”，包括从去年开始的“修立风波”，更严重的是在这个过程当中，很多人提出来极端的口号，“追求香港独立”，这些都不是一个主权国家所能够接受的。我们制定这部法律，完全是合情合理的。
中国网：法律实施之后在具体落地过程中还会面临着一些挑战。我们在用好国家宪法以及香港基本法所赋予的权利的同时，如何更好地与港区本身的治理体系有机地结合，在具体的实施过程中您有哪些建议？
姚国建：在这部法律制定出来之前，治理香港是以宪法和基本法作为主要的依据的。当然基本法当中确实存在一个短板，这个短板就是在维护国家安全方面是有缺失的。制定这部法律是补上短板，进一步去构建完整的特区治理的法律制度框架。它不是要去代替它，而是去更好地弥补它的缺陷。
所以，我们就需要这部法律，纳入到宪法和基本法原来既有的特区治理体系。实际上你可以看到这部法律也是这样来规定的，香港设置了一个专门的机构叫做维护国家安全委员会，当然这个委员会不是重新架构起来的，是香港行政长官为首的，以及香港主要官员参加的委员会。所以，它是把我们现在这部法律和基本法更好地糅合到一块去，形成一个完整的治理特区的框架。
图为中国政法法学宪法研究所所长姚国建教授做客中国网《中国访谈》 摄影/杨楠
中国网：法律实施之后，网友们关注度比较高的有涉及罪行和刑罚问题的条款不具备溯及既往的效力，那么这一点该如何理解？
姚国建：这个实际上是我们坚持了法治的一个最基本的原则。这部法律制定出来之前，确实有很多这种猜测甚至也有人恶意的误导，认为去年发生的“修立风波”当中出现了很多打砸抢的行为，现在中央政府是不是要“秋后算账”，通过现在的法律来追究法律生效之前发生的行为。在过去一年当中香港所发生的打砸抢的行为，从法律的角度看肯定是违法的，已经达到构成犯罪的程度了，应该受到法律的制裁。但是，我们这部法律毕竟是现在才制定的，我们要遵循法治的原则，这是我们一直在坚持的，要依法治港。在刑事法律领域当中不溯及既往是一个基本的原则。所以虽然香港过去一年发生了很多应该受到刑法制裁的暴力行为，但我们这部法律仍然秉持了法律的原则，没有规定它的溯及力。
我们以实际的行动来表明，这部法律是进一步维护香港的法治，而不是去破坏香港的法治。这也让我们更加能够看清楚西方一些人，说我们通过这部法律要破坏香港的法治这样一种指责是明显站不住脚的。
中国网：那么不溯及既往的这条规定会不会影响这部法律的威慑力呢？
姚国建：法律都是指向未来的，这部法律的威慑力是要等生效实施以后，看它的效果。虽然这部法律是6月30号晚上正式生效，但是我们可以看到已经有威慑力了。比如说在这部法律还没有正式的公布之前，还在立法程序过程当中，香港的一些极端组织，包括像“香港众志”就已经解散，香港的极端政治人物，有的宣布退出相关的组织，有的宣布退出政治活动，这应该说都是这部法律的威慑力所在。
中国网：节目最后想请您谈一下，您认为香港国家安全法对于我们的“一国两制”，对于香港未来的发展的重要意义。
姚国建：这个是一个非常重要的问题。西方人对我们的指责一个方面就是这部法律会破坏“一国两制”，说我们违背了在基本法当中所设置的香港高度自治的制度框架，我想这样一种指责是站不住脚的。我们法律里面有一个特别明确的，第一条立法目的，第一句话就是讲我们要通过这部法律来维护香港“一国两制”、“港人治港”、高度自治。
那这个法律怎么来维护“一国两制”、“港人治港”、高度自治？在过去的二十多年的特区实践中，我们一直讲“一国两制”是一个完整的整体，它不是割裂的，而且“一国”是前提，没有“一国”，那“两制”的根基就不存在了。
那实际的情况是什么呢？实际的情况就是在过去的二十多年当中，香港的一些少数人过分地突出“两制”的差异性，有意地抹煞或者忽视“一国”这个前提，以至于在香港发生刚才我们所提到的各类各样的危害国家安全的行为。
所以这部法律实际上是一个纠偏性的法律，也是一个正本清源的法律，通过这部法律的实施，让我们更加准确地定位“一国两制”当中的“一国”和“两制”之间的关系，也就是说要更好地维护“一国”的前提，“一国”这个前提得到了稳固，那么“两制”自然有了一个更坚实的基础，会发展得越来越好的。按照中央的要求就是要让“一国两制”行稳致远，所以这部法律一定能够达到这样一个效果，值得我们期待。
（本期人员：责编/主持：佟静；摄像：张文泉 杭舟 后期：张文泉；主编：郑海滨）
