中国网：4月28日，国家互联网信息办公室发布《中国网络法治发展报告（2025年）》（以下简称《报告》）。这是国家网信办连续第二年发布网络法治综合性年度报告，全面盘点2025年我国网络法治建设的丰硕成果，系统总结经验，为持续深化网络强国建设法治保障提供权威支撑。2025年我国网络法治建设有哪些突出亮点？人工智能领域法治建设取得了哪些新进展？我国数据跨境流动法律体系呈现出哪些鲜明特色？下一步网络立法重点和修法方向将聚焦哪些领域？本期节目，特别邀请中国信息通信研究院互联网法律研究中心主任何波为广大网友解读。
中国信息通信研究院互联网法律研究中心主任何波为广大网友解读《报告》亮点。（中国网 杨楠 摄影）
【访谈实录】
中国网：何主任，您好！欢迎您做客中国网《中国访谈》节目。
何波：主持人好！各位网友好！
中国网：2025年作为网络法治建设的重要节点，报告整体呈现出中国网络法治发展的总体态势和核心特征是什么？哪些具体实践构成了年度网络法治建设的突出亮点？
何波：2025年是网信“十四五”规划和法治领域“一规划两纲要”的收官之年。我们可以看到，国家互联网信息办公室再次组织撰写发布了《中国网络法治发展报告（2025年）》。《报告》全景式呈现了年度网络法治建设的主要内容，对我们推进网络强国建设，进一步深化依法治国具有重要的实践意义，而且也为下一步做好网络法治工作提供了一个指引。
我们可以看到，这个《报告》具有鲜明的时代性、系统性和创新性的特征。
第一个特征是锚定时代性，深刻回答了网络法治建设的时代命题。党的十八大以来，党中央对于网络法治工作做出了一系列的重要部署。二十届四中全会进一步地对加强网络法治工作提出了工作要求，面对这样的时代背景，我们看到，《报告》全面地展现我们2025年度网络法治工作如何地去回应党中央的新要求，人民群众的新诉求，高质量发展的新任务，以及网络安全形势的新情况。
举个例子，比如说2025年修改了网络安全法，主要也是顺应当前整个网络空间的安全形势的变化。针对数据泄露、关键信息基础设施安全、网络攻击等这些新情况，我们设立了相应的制度，也完善了相应的法律责任，扩大域外适用，深刻地体现了网络法治工作，积极回应时代命题的特点。
第二个特征是彰显了系统性，全景式地展现了网络法治建设的年度成就。网络法治工作是一个系统性工作，涉及到网络立法、执法、司法、法治宣传教育以及涉外法治各个方面。《报告》非常全面地从这几个环节展现了整个年度工作的重要进展。比如说在网络立法方面，《报告》系统总结了2025年度我们聚焦数据治理、网络安全、人工智能等新兴技术领域，还有网络生态治理等各方面的网络立法的最新进展，进一步强化了网络法律体系。
第三个重要特征是，它具有一个鲜明的创新性的特点，去进一步探索网络法治的新兴领域。网络法治工作具有鲜明的创新性，和我们互联网的信息发展是密切相关的。因为互联网是因创新而生，也因创新而兴，我们网络法治工作它也是紧随着互联网的创新发展而不断地去创新。我们可以看到，《报告》里显示，在2025年我们针对生成式人工智能、卫星互联网，还有人工智能标识等这些领域积极地去制定相应的制度规范，用我们的网络法治护航新质生产力的高质量发展。
中国网：2025年是“十四五”收官之年，这五年间，我国的网络法治建设取得了哪些重大成就和突破？这些成就为我国从“网络大国”迈向“网络强国”提供了怎样的法治保障呢？
何波：中国是1994年全功能接入国际互联网。自接入互联网以来，我们看到网络法治建设是一个持续推进的过程，经历了一个从起步发展到快速推进，再到高质量发展阶段。“十四五”期间，是我们国家网络法治高质量发展的一个关键时期。我们可以看到，在这五年期间，我们的网络法治持续地、深入地推进，我们对整个的网络强国建设提供了一个重要的制度的保障。特别是这五年，尤其在网络立法、法治实施和国际合作这三方面，我们取得了很多历史性的突破和成就。
具体来看，在网络立法方面，我们建立了一个完备的网络法律规范体系，为我们整个网络强国建设奠定了一个坚实的制度的基础。我们整个网络法律的“四梁八柱”已经基本搭建起来了。在整个网络法律体系的支柱里面，最重要的三部是法律数据安全法、个人信息保护法和网络安全法，共同构成了我们整个网络空间的一个制度的基石。所以，我们可以看到，在立法方面，我们的成就是非常显著的。与此同时，“十四五”期间，我们也是针对像算法推荐、生成式人工智能这些新兴领域在全球范围内率先地去开展立法。我们率先在全球制定出台了第一部算法的专门规定《互联网信息服务算法推荐管理规定》，全球第一部生成式人工智能立法《生成式人工智能服务管理暂行办法》等等，通过这些立法也为我们整个互联网发展和网络强国建设提供了一个有力的支撑。
二是在网络法治实施方面，我们建立了高效的网络法治实施体系，为整个网络强国建设提供了一个良好的法治环境。法律的生命不在于逻辑，而在于实施。在整个“十四五”期间，我们也可以看到，相关部门持续地推进网络空间执法监督，我们也查处了一大批像侵害用户权益、危害公共安全和公共利益等一些重大违法案件，为我们整个网络空间的建设提供了一个良好的秩序。在这其中，可能大家比较记忆犹新的有几个典型的案件，比如说2022年国家互联网信息办公室针对某网约车平台作出的安全审查的处罚决定，处罚超过80亿人民币。再比如说2021年，市场监管总局针对某电商平台的“二选一”的垄断行为处罚了超过180亿的罚款。
第三个就是在国际交流合作方面，我们持续去构建涉外法治体系，积极地深化国际交流合作关系，也为我们一直倡导的（构建）网络命运共同体提供了一个很好的基础。在“十四五”期间，通过积极参与国际规则的制定，通过我们搭建高水平的国际交流合作的平台，通过一些多双边交流的活动，构建了一个和网络强国地位相匹配的一个涉外网络法治体系。在这期间比较重要的是，中国牵头发布了《全球人工智能治理倡议》、《全球数据跨境流动合作倡议》等等，为全球人工智能的发展和治理，数据跨境流动提供了建设性的解决方案，也进一步体现了中国对于全球互联网治理的贡献。
总体来看，我国法治建设始终围绕服务我国经济社会发展的大局，充分体现了法治固根本、稳预期、利长远的作用，也为我们从网络大国迈向网络强国，实现互联网的跨越式发展提供了有力的法治保障。
中国网：2025年网络立法的重磅事件之一是通过了对《网络安全法》的修订，首在法律层面对人工智能的安全与发展作了综合性规定。《报告》是如何总结2025年人工智能领域的法治建设进展？形成了哪些治理规则和实践经验？成效如何呢？
何波：当前全球人工智能快速发展，技术变化也是快速地更新迭代。人工智能的高质量发展是离不开人工智能法治的保驾护航。《报告》也显示，我们在2025年继续地推进我国人工智能相关的立法工作，还设置了专栏，进一步系统总结了中国人工智能法治建设的相关情况。
一方面我们持续地去完善顶层设计。我们2025年在修订网络安全法的过程中，专门增加了人工智能条款，它明确了支持开展人工智能的基础理论研究，关键技术研发和基础设施建设，提出要开展人工智能的伦理规范，也提出了关于人工智能伦理规范、促进人工智能应用和发展的相关规定。这些规定为我们下一步做好人工智能相关工作提供了一个有力的法律依据。
另外一方面，针对我们具体的一些重点的领域，在2025年，我们持续地去完善和制定相关的具体规则。比如我们去年制定出台了《人脸识别技术应用安全管理办法》，就是针对人工智能在人脸识别领域的应用，做出了一系列制度的配套规定；同时，在气象应用领域，我们也出台了《人工智能气象应用服务办法》；同时，针对政务大模型领域也出台了《政务领域人工智能大模型部署应用指引》。通过我们具体的场景和典型领域的人工智能规则，也进一步完善我们细分领域的技术规则。
整体来看，我们对人工智能的法治建设，为中国人工智能产业发展起到了非常重要的一个保驾护航、规范引领的作用。我们的数据统计，截至2025年12月，中国的人工智能产值（产业规模）已经突破了1.2万亿，我们国家的人工智能企业也突破了6000家。国内生成式人工智能的用户的数量超过了6亿，这些都体现了我们当前在人工智能法治的保驾护航下，国内产业发展的蓬勃向上的态势。
中国网：在人工智能跨越发展的背景下，数据作为关键生产要素的战略价值愈加得凸显。2025年，我国在数据安全管理、数据要素流通、个人信息保护等方面取得了哪些新进展？
何波：数据不仅是数字经济发展的关键要素，也成为我们当前人工智能发展最核心的要素。随着人工智能的持续快速发展，大家对要素的重视程度也日益提升。从《报告》可以看到，在2025年我们相关部门也围绕着数据的安全治理，包括政务数据的共享，以及个人信息保护等方面开展了大量的工作。
第一个就是在数据安全管理方面的制度持续健全完善。因为当前随着数据的体量和整个范围不断地扩大，相应的数据安全风险也随之增大。我们看到，在去年1月份，国家发改委会同相关部门也发布了一个关于加强数据安全治理的相关的实施方案，明确提出了要强化整个数据在现有流通中的安全要求。同时，我们相关的行业主管部门也在不断地加强对于重点领域的数据安全管理的制度建设，比如说在金融领域，央行出台了关于中国人民银行（业务领域）的数据安全管理的相关办法；再比如说在能源领域也出台了关于能源数据安全的相关要求。就是通过这样一些重点行业、重点领域的制度规则，进一步地完善了整体的数据安全的管理制度。
第二个方面，就是我们在2025年重点去构建了政务数据的共享制度。政务数据是目前我们在数据中占很大体量一的数据，政务数据对于我们提升政务服务效能，提高政府的治理能力具有非常重要的意义。在2025年5月份，国务院公布了《政务数据共享条例》，这是我国第一部专门规范政务数据的一个国务院的行政法规，它首次从行政法规层面系统地规定了政务数据共享的体制机制、目录管理、平台支撑、共享使用、保障措施以及法律责任，涵盖整个政务数据共享的全链条和全环节，为我们开展政务数据共享工作，更好地服务数字政府建设提供了良好的法律保障。
第三个就是在个人信息保护方面，我们持续地完善个人信息保护的规则，同时加大个人信息保护的执法力度。在2021年个人信息保护法出台以后，我们相关部门不断地去细化完善个人信息保护法里一些制度举措。比如说我们关于大型网络平台的责任规定，关于个人信息保护审计的一些规定。我们从《报告》中也可以看到，相关部门制定出台了《个人信息保护合规审计管理办法》，以及关于网络个人身份认证的相关的管理规定，进一步地细化了个人信息保护法里面的相关制度要求。
中国网：面对复杂的国际形势，我国构建的数据跨境流动法律体系呈现出哪些鲜明特色？如何在保障国家安全的前提下，又能够促进数据的高效自由流动？
何波：数据只有流动起来才能发挥它的价值，尤其是数据不仅是国内数字经济发展的重要因素，也是我们开展国际贸易的一个重要的因素。当前在全球数字竞争大的背景下，我们国家立足高水平对外开放，积极地推进数据安全有序的自由流动，初步构建了以“三法一条例四规章”为主体的，涵盖各个方面、各个层级的数据跨境流动的规范体系。
首先是顶层设计的“三法一条例”，“三法”就是我们的网络安全法、数据安全法和个人信息保护法。“一个条例”就是《网络数据安全管理条例》。通过“三法一条例”明确了我们数据跨境流动的基本原则和总体要求。
第二个就是细化了专门的规则，就是“四个规章”，先后制定出台了《数据出境安全评估办法》、《促进和规范数据跨境流动规定》，包括个人信息出境认证的办法，以及关于个人信息出境标准合同的办法。这四个规章构建了我们不同场景的数据出境的合法渠道。
数据在跨境流动过程中不可避免地会对国家安全、个人利益、公共权益等带来一定的影响，如何确保在安全的前提下更好地去推动数据资源流动呢，我认为，一方面我们要做好已有的政策法规的落实，构建与高水平安全相适应的数据出境的安全制度体系，尤其是我们要落实好数据出境安全评估制度、个人信息的标准合同的制度，以及个人信息安全认证等等这一系列的制度，推动相关制度有效实施，落地落实。另外一方面，我们知道是越开放越要注重安全，也需要构建与我们高水平开放相适应的数据安全的监管体系，尤其是我们要落实像数据分级分类的管理要求，提升数据安全保障的技术水平。同时，要指导相关企业提高数据安全合规的意识，通过以安全促发展，以发展保安全，实现安全与发展的良性互动。
节目现场。（中国网 杨楠 摄影）
中国网：网络生态治理是网络强国建设的重要任务。《报告》是如何呈现2025年我国以法治手段推进网络生态治理的成效？在依法打击网络暴力、虚假信息、网络黑灰产，以及压实平台主体责任、强化未成年人网络保护法治保障等方面，形成了哪些举措？
何波：网络空间是亿万网民共同的精神家园。《报告》系统总结了2025年网络法治工作中针对网络生态治理的一系列举措。
第一个就是我们持续完善了关于网络信息内容管理的制度规则。网络内容管理是网络生态治理的一个重要内容。2025年，我们针对重点领域的信息内容的治理，及时地制定出台相关的法律法规，比如说《民营经济促进法》里面就明确规定，不得利用互联网来诽谤或者是对民营企业或者民营企业家的权益进行侵害，进一步维护了民营企业和民营企业家的合法权益。
第二个就是我们加强了未成年人的重点领域的相关保护工作。未成年人保护一直以来都是我们国家网络治理和网络法治建设的重要内容。2023年，我们制定了专门的《未成年人网络保护条例》，对未成年人网络保护专门设置了信息内容规范的章节。未成年人网络保护（条例）下面，还有很多具体制度，在2025年进行了细化和落实。比如说2025年发布了关于可能影响未成年人身心健康信息内容的判断标准，从信息判断具体的条件、范围等等进一步地明确了哪些信息可能会影响未成年人身心健康，从而采取相应的管理举措，进一步地完善了未成年人网络保护的制度体系和规范。
第三个是精准打击网络突出乱象。我们在网络生态治理过程中，持续地加强网络的执法活动。2025年，中央网信办持续开展“清朗”专项行动，我们针对网络直播、网络发布不实信息、滥用人工智能技术等等这些突出的问题，坚持问题导向，开展了数十次的专项执法活动，有力地为我们网络空间提供了一个良好的外部环境。
中国网：今年是“十五五”开局之年，那您认为，网络法治建设将会面临哪些新挑战？下一步的网络立法重点和修法方向可能会集中在哪些领域？
何波：2026年是我国网络法治建设迈向系统化、高质量发展的关键之年。当前，全球百年变局加速演进，我们国家面临的内外风险和挑战也日益加剧。随着信息技术的快速发展以及各方面期待的不断提升，网络法治建设也还面临一些新的形势和挑战。
第一个就是网络法治面临新的战略定位。因为在“十四五”期间，我们网络法治的夯基垒台基本工作已经完成。面向“十五五”，我们对于网络法治工作有了新的期待和更高的要求，我们需要从更加高质量的视角去构建与互联网发展更相适应的法律体系。所以，我们这个战略定位有了一个新的变化。
第二个是技术的迭代发展带来治理的新课题。随着我们新技术、新应用不断地出现，除了我们人工智能，像卫星互联网、智能体等一系列新兴技术的兴起也带来了越来越多的新问题和新挑战，需要我们通过法治手段去解决。
第三个是网络空间治理带来新诉求。当前网络空间的情况瞬息万变，网络侵权、网络信息内容以及网络服务等等，都给我们网络用户带来了新体验。面对这样复杂的网络生态，我们广大的人民群众对于更好的网络服务，更加优质的网络内容，更加公平的数字体验等等，都提出了更高的期待。
第四个是网络空间安全出现了新变量。尤其是像我们去年出现了一系列网络攻击，数据大规模泄露等等，这些进一步地加剧了我们现有的安全形势，也需要我们通过法治的力量去维护网络空间安全。
最后一个就是我们国际规则进入了一个博弈的新阶段。当前，我们网络的法治管理是有边界的，但是整个全球的互联网是没有边界的。所以，我们网络法治建设也要面临着未来全球国际规则博弈的外部的环境，尤其是现在全球数字治理陷入竞争加剧，同时也面临“规则赤字”等问题。对于我们国内的法治来讲，我们也需要去参与到国际规则的制定和竞争之中，这也对我们法治建设提出了更高的要求。
下一步，面对这些形势和挑战，我们网络法治建设需要积极地回应互联网管网治网实践的需求，人民群众的所盼需求，以及党中央、国务院的工作要求，持续地推进网络法治的各项工作。
网络立法作为我们法治建设夯基垒台的基础性工作，也是我们治网管网的前提条件。面向“十五五”，我们需要重点做好相关法律的制定、修订工作，统筹推进高位阶立法和小块灵立法，围绕重点领域、新兴领域、涉外领域持续完善网络法律规范体系。
首先是在重点领域，我们建议，持续完善关于信息内容管理和治理的相关制度规则。比如说我们针对目前比较突出的网络暴力行为，加快制定反网络暴力的高位阶立法。同时，针对经济社会发展的需求，及时修订《互联网信息服务管理办法》，构建一个与我们当前重点领域发展相适应的规范体系。
第二是加快我们新兴领域的法律制定、修订的工作，要做到我们新兴技术发展到哪里，法律就应该跟到哪里，及时地回应新技术新应用的法治需求。比如说我们建议要加快人工智能的法律问题研究，及时地破除阻碍人工智能发展的制度障碍，划清人工智能发展的底线、红线，针对人工智能应用的具体场景，比如数字人等这些领域，也要及时地出台相应的管理规定。再比如针对数据安全、网络安全、个人信息保护领域，我们需要持续地去细化完善相应的制度规则，构建一个更加完善的，面向未来的安全制度体系。
最后是我们要推进涉外领域的法律与制度规则的构建，构建一个与我们当前网络强国地位相匹配的涉外法律制度体系。比如说在电信市场开放、数据跨境流动、个人信息保护等方面，我们积极地去与国际高水平的规则进行对接。同时，积极参与相关的国际规则的制定，推动形成一个与我们国家法律体系相适应，同时又与国际高水平规则相衔接的涉外法律体系，为未来整个网络法律建设以及我们国际交流合作提供一个坚实的制度基础。
中国网：期待不断完善的法律体系护航网络空间，早日建成网络强国。感谢何主任带来的精彩解读。
何波：谢谢主持人！