中国网：社会救助法近日获表决通过，自2026年7月1日起施行。社会救助作为兜底线、救急难的制度，对于保障困难群众基本生活、维护社会和谐稳定意义重大。作为社会保障领域的基础性法律，社会救助法有哪些制度创新和突破？将如何改变困难群众的生活？从物质救助到服务类救助，体现了救助理念的哪些升级？本期节目，特别邀请中国人民大学劳动人事学院教授、中国社会保障学会社会救助分会副会长杨立雄为广大网友解读。
中国人民大学劳动人事学院教授、中国社会保障学会社会救助分会副会长杨立雄。（中国网 杨佳 摄影）
【访谈实录】
中国网：杨教授，您好！欢迎您做客中国网《中国访谈》节目。
杨立雄：大家好！
中国网：从行政法规上升到了国家法律，社会救助法的立法理念和法律创新突破体现在哪些方面？它对我国当前社会救助面临的一些新挑战做出了哪些回应？
杨立雄：社会救助立法的理念很明确。原来的《社会救助暂行办法》，是个行政法规，具有一些不稳定性。这次的立法真正地确立了社会救助的法律地位，确定了中国社会救助制度的制度框架，形成稳定性预期。
我觉得这次立法有两点变化较为突出。第一点就是形式的变化。早期的立法初稿是按照《社会救助暂行办法》的形式进行立法的，也就是按社会救助项目进行分章设计，一个项目一章，最低生活保障一章，特困供养一章，医疗救助一章，这种形式不符合法律条款的形式。此次通过的社会救助法完全地打破了这种框架，总结了社会救助的共同性，按照七章、78个条款进行立法，不仅符合法律条款的形式，也更易理解。
第二个非常重要的变化，就是体现了社会救助分层分类的理念。2020年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于改革完善社会救助制度的意见》，提出分层分类改革理念。这次通过的社会救助法明确体现了这一理念。在分层保障方面，形成特困供养、最低生活保障、最低生活保障边缘、刚性支出等层次；在分类保障方面，划分了基本生活救助、专项救助和应急救助。
此次立法主要回应了两个问题。一是困难群体更加多样，救助对象需要大幅度地扩展。原来的社会救助对象基本上是两类：一类是特困供养，一类是最低生活保障家庭。后来各地进行了各种探索，扩大了社会救助对象。这一次把社会救助的对象扩展到了四类，包括特困供养人员、最低生活保障家庭、最低生活保障边缘家庭、刚性支出困难家庭，以及地方政府规定的其他困难对象。
二是救助需求更加多样，救助手段有所创新。其中值得一提的是将服务类救助写入立法。以前救助主要是以发放物质和发放现金，这两种方式比较简单。此次确立了服务类社会救助的权利属性，进一步丰富了社会救助。未来如何做好服务类社会救助是社会救助需要关注的一个重点问题。
另外还有一些回应，包括数字治理的内容嵌入到这（救助工作）里面，包括加强低收入人口动态监测信息平台建设。
中国网：您刚才提到的第一个回应，就是救助对象的范围增加了。增加了两类，一类是最低生活保障边缘家庭，一类是刚性支出困难家庭。我们该如何界定或者区分这四类的法定救助对象呢？
杨立雄：现在各地正在探索最低生活保障边缘，标准各地都不一样。有一些是以低保的1.5倍，有一些是以低保的2倍，还有像北京这样以最低工资为标准。通过了这个立法以后，将来需要进一步明确各类保障对象的划分标准，包括统一低保边缘家庭的认定标准。各地也探索了刚性支出制度，刚性支出家庭的划分标准各不相同。有一些地区以社会平均收入作为划分标准，有一些地方则在低保标准或低保边缘标准的基础上做适当提高。法律通过以后，将来实施起来需要形成一个统一的划分标准。
中国网：除了救助对象范围扩大外，在救助范围界定、认定标准等方面还有哪些关键性的制度突破呢？
杨立雄：它还有一些是财产。财产也是当中一个非常重要的标准，以前很多的最低生活保障对象，他的收入差不多也就是在低保线下，或者是低保线上，因有财产约束，就很难进入。现在有一些地方是降低了财产的范围，降低了财产的门槛，让更多的人进来（被救济）。
还有一个就是手段。我们核对收入和核对财产的手段变得更加多样了。刚才已经谈到了，我们以前做这个工作基本上是进到家庭去看，去邻里走访，但这个不太准确，尤其是现在我们进入陌生人社会，很难通过这种手段来查到准确的信息。所以，我们采取的方式就要变得更加多样，尤其是核对平台。核对平台不仅是减轻了工作人员的压力，而且提高了精准度。
中国网：我们关注到，此次法条中将过去的“流浪乞讨人员”的表述修改为了“流散人员”，这一修改体现了怎样的立法温度和治理理念的升级？
杨立雄：以前我们讲流浪乞讨人员更多地是看到街上乞讨的、流浪的人，他们一般是被社会歧视的。那么这个名词的改变其实是个理念的改变，就是我们对流浪乞讨人员更多地体现一种人文的关怀。同时，更多的是一个范围的改变。因为流浪乞讨人员人数越来越少，我们在大街上看到的很少了，以前我们在大街上经常看到这些人员，那么通过救助制度的完善，这类的群体越来越少，所以，我们把范围扩展，社会救助法里面也有明确的规定。当然，真正要操作起来还是要有更为详细的实施条例。
所以，体现了一个是理念的转变，体现人文关怀；二是范围的扩展，随着形势的变化，把这个范围扩展到更多的临时性的困难人员。
中国网：也是救助的一种更加人性化的体现。
杨立雄：对。
节目现场。（中国网 杨佳 摄影）
中国网：刚才您在制度创新中提到了一个回应，就是“服务类社会救助”，这是打破了传统的物质救助的局限，您认为，这体现了我国社会救助在理念和方式上的哪些重要转变？
杨立雄：其实服务类（社会）救助，中国自古以来就有包括历代的施药，就是针对这些贫病的人员给药救济，还有的院内救助，就是把他安置到养老机构或者流浪机构里面去，这些都是服务类，但是它的范围非常有限。五保供养制度建立之后，其实服务类救助就和身份捆绑起来，毕竟是五保对象，就是现在我们所说的“特困供养人员”。而此次立法正式把它从身份中分离出来，与物质类救助是对应。社会救助的权利就包括两大类，一类是物质类救助的权利，一类是服务类救助的权利。所以，这是一个非常大的突破。
它建立的背景有两个。第一个背景就是我们的困难群体，他的需求是逐步地增加，仅有物质的（救助），有时候很难满足（需求），比如老弱病残，他们在家里，给钱也不一定能请到人；第二个就是我们的一般公共服务或者基本公共服务没有建立起来时，那么针对这一类困难群体，我们先探索服务类救助，有助于弥补我们制度的缺陷。
中国网：法律在总则中也强调了保护救助对象的个人隐私和个人信息，结合救助工作的全流程，您认为这一规定有哪些深层的意义？如何在开展救助工作的同时来确保每一个受助者的尊严得到保护？
杨立雄：这个问题太重要了。因为这是我们历年一直争议的重点，以前的社会救助对象都要进行公示，在小区范围内或者是在整个网上都要公示，可能里面有些涉及到儿童，这个就与未成年保护法相冲突。还有一些特殊群体也是和我们相关的法律是冲突的。另外，我们在熟人社会里面，对隐私保护不太重视，有一些工作人员有意无意地把它泄露出去，造成对受助对象的损害。所以，这次明确规定了信息保护。信息保护要求不仅仅是我们的工作人员要严格地按照规章制度去办事，同时也要求我们受助对象也不能够去扩散。因为受助对象可能要去比，有的时候就把这个（信息）放到网上去。这个法律就规定了这几方的义务。
所以，这个法律非常重要。当然它没有操作细则，这就要等到后面实施条例出台的时候才能够明确它的边界和范围。
中国网：除了救助对象，其实法律也对一些权责进行了界定，比如说政府、相关部门、社会力量以及救助对象，具体是如何界定的呢？
杨立雄：因为我研究这个问题研究很长时间，而且我在北京市还做过一些实践，就是我们的受助对象有一个社会共同关注的问题，就是福利依赖，享受了福利制度以后不愿意去工作，尤其是发达地区，发达地区它的低保，它的一些救助水平都比较高。那么他可能不一定要履行这个义务。我们看发达国家其实它的福利是从welfare向workfare转型，welfare就是福利，workfare就是工作。和工作捆绑起来，这是发达国家福利改革的一个趋势。
但在我们国家，因为各种原因，权责利的规定不是很明确。现在其实主要的问题还是在我们的制度，社会救助叠加的太多了，特别是低保身份叠加了很多福利制度，导致我们的受助对象没有动力去工作。此次立法规定，它要求受助对象自强自立。当然，如果没有具体的措施，包括我们福利制度的改革，这一点是很难做到的。
所以，现在我们只是做了一些原则性的规定，政府必须（明确）应该怎么做。如果工作人员应保未保，应兜未兜，那这个是要追究工作人员的责任的，或者是保错的，也是要追究责任的。
但是另外一个方面，我们对受助对象的责任和权利的规定却相对模糊，操作起来也很难。在实际工作当中，我们如何解决这个权责利，就是我们的受助对象的权责利可能还是需要在这个法律的基础上做进一步的规定细化，才能够具有操作性。
总体来说，这次的对政府还有村、社区以及受助对象都做了一些原则性的规定。将来可以依据这些规定做进一步的细化。
中国网：如果从实践层面来看，比如说救助对象存在了欺骗瞒报或者骗取救助等行为，他将会承担哪些法定责任？针对于救助管理部门及其工作人员的不作为或者乱作为等行为，他也将会承担哪些问责或者是追责的一些责任呢？
杨立雄：它这个法律（行政法规）都还没有明确的规定，因为我们在实际操作起来确实很困难，尤其是我们在农村里面针对的一些骗保的。这个骗保的他其实也不是很富有，甚至比较穷。原来我在民政局工作的时候都遇到过这样的问题，我们没办法追回来，一追回来他就变穷了，反而是符合（救助条件）了；如果你不追回的话，就是鼓励这种行为，当时左右为难。这一次有了这个法律以后，将来再把这些法律条款进行细化，就可以通过法律途径来解决。以前我们都是进行行政复议，行政复议对很多东西处罚不了。
其实这是一个世界性的难题，不仅仅是中国有，很多国家和地区都有。我国香港就有一个判例，当然也是极少的判例，在2014年，新闻报道出来的综援家庭（符合香港综合社会保障援助计划资格并领取相关援助的经济困难家庭），这个综援家庭在印尼度假，发现这个情况以后对他进行了判决，要求他返回所有的福利收益。
所以，要根据法律条款，将来要制定更加详细的实施条例，才能具有操作性。
中国网：此次新增的最低生活保障边缘家庭，是不是也能有效地去缓解刚才说的这些情况？
杨立雄：你说得对，就是缓解了“福利悬崖效应”，以前你必须要有低保身份，才能够享受到各种各样的福利制度。这次你不必有这个低保身份，你有一个低保边缘家庭的身份，也可以享受到相应的福利制度。另外一个刚性支出，它的范围更广了，刚性支出的范围有一些扩展到了平均收入，平均收入以下的都可以享受一些福利待遇。
中国网：社会救助法实施在即，为了让这部法律更好地落地见效，您认为下一步我们还需要重点在哪些配套措施上进行加强？
杨立雄：下一步肯定要出台实施条例，因为法律毕竟是原则性的规定。很多条款要实施，必须要有非常明确的界定。所以，首先应该做的就是我们相关的部门要制订《社会救助实施条例》，
第二步要加强培训，基层工作人员的素质决定了社会救助工作的质量。各地的困难都不一样，各地的（工作人员）素质参差不齐，需要在社会救助法出台之后，要进行系统性地培训，提高工作的规范性，我想这应该是最重要的两点。
中国网：期待社会救助法能够让法治温度兜牢民生底线，让每一个有困难的人都能够得到更多的帮助和希望。
杨立雄：对！
中国网：感谢杨教授为我们带来精彩解读。
杨立雄：谢谢大家！