中国网：近日，生态环境部等部门印发《国家应对气候变化“十五五”规划》（以下称《规划》）。《规划》指出，到2030年单位国内生产总值二氧化碳排放较2025年降低17％，同时明确实施碳排放总量和强度双控制度。作为我国实现碳达峰碳中和目标的重要制度之一，“碳排放双控”相继被写入“十五五”规划纲要、《“十五五”碳达峰行动方案》（以下称《行动方案》）等政策文件中，这也意味着国家从“能耗双控”全面转向“碳排放双控”。“碳排放双控”制度有何重要性？17％的碳强度下降指标对经济社会发展会带来哪些影响？各地又该如何因地制宜落实“碳排放双控”制度？本期节目，特别邀请国家气候战略中心战略规划部主任、研究员柴麒敏为广大网友深度解读政策部署。以下文字由访谈实录整理：
国家气候战略中心战略规划部主任、研究员柴麒敏为网友解读“碳排放双控”制度的重要意义。（中国网记者 杨佳 摄）
中国网：柴主任，您好，欢迎您做客中国网《中国访谈》节目。
柴麒敏：裴老师好，大家好！
中国网：“十五五”时期是实现碳达峰的关键期、攻坚期。“十五五”规划纲要、前不久发布的《行动方案》以及此次的《规划》中都明确提出“碳排放双控”，也就意味着我国从“能耗双控”全面转向了“碳排放双控”。为什么在此时全面转向“碳排放双控”？“碳排放双控”的重要性又有哪些？
柴麒敏：您这个问题非常重要，因为在2020年和2025年，习近平总书记对国际社会郑重宣布了中国为了积极应对气候变化，实施应对气候变化的国家战略，提出了到2030年前实现二氧化碳达峰，2035年全经济范围温室气体净排放要相比于峰值下降7％到10％，而且要力争做得更好，到2060年前实现碳中和，这是三个重要的里程碑式的目标。“十五五”规划恰恰就是为了实现这三个目标，在最近这五年做具体的制度以及政策、重点任务的部署。
“碳双控”实际就是实施这些目标任务最主要的顶层设计制度，它的目的就是要从我们国家原来以碳排放强度控制为主逐步转向碳排放总量的管控。在这个过程当中，就需要一系列制度性的支撑。从过去十年左右的时间，“碳双控”一直在做相关的探讨，制度性的探讨以及自下而上的很多实践、创新。现在“十五五”时期要全面推开。
这个制度实际上在很大程度上也是替代原来的“能耗双控”。我们知道，在“十三五”、“十四五”时期，国家管控地方重大项目建设，实际上就是对宏观经济进行调控，主要靠的是“能耗双控”。但是“能耗双控”——尤其是原有的“能耗双控”——是传统能源、新能源都控，这使得地方发展实际上受到比较刚性的约束。因为大家知道，要发展，就必然要做重大项目的投资建设，重大项目的上马一般都会带来能耗的增加。这种情况下，地方发展就跟能耗政策之间存在着一些冲突和矛盾。
所以，在新的目标下，尤其是在应对气候变化和“双碳”目标下，这套机制实际上有了一些新的思路。这个思路就是，地方要上重大项目，可以通过上新能源（来满足新增能源需求），因为它本身就是一方面能带动经济，带动很多新产业的发展，带动新质生产力的发展；另一方面它的排放又比较低，又解决了减排的问题。它实际上是一个排放控制和减少，与高质量发展之间平衡的解决方案，也真正解决了我们在“十三五”时期、“十四五”时期地方发展过程中遇到的一些矛盾。
通过这个碳排放的“双控”，接下来既可以实现总书记对外承诺的这些重要目标，同时也能够通过这些目标来引领和倒逼我们国内的高质量发展，尤其是绿色低碳产业后续更快更好地发展。
这套双控制度实际上从中央决策到部署也经历了大量的调研，以及包括与地方政府、专家学者共同来探讨，整套机制的设计也很好地吸纳了我们之前实践的经验和教训，同样也参考了国际上（做法），因为欧美国家实际上更早进入到碳达峰和碳排放总量下降的阶段，他们也有很好的经验和教训。我们可以在这个过程当中进行借鉴。
这次“碳双控”制度的全面实施，很大程度上是国家战略在“十五五”时期全面展开的非常重要的一步。
中国网：我国的“碳排放双控”制度采取的是分阶段差异化的安排：“十五五”时期，碳排放是以强度的管控为主、总量的管控为辅，“碳达峰”之后则转向了总量的管控为主、强度管控为辅，这样的一个分阶段差异化管控的合理性体现在哪些方面呢？
柴麒敏：中国在管控温室气体排放、碳排放，在应对气候变化这一系列战略规划当中，一直是以我们自己的节奏和我们自己的国情为主。所以，它采取整体上政策的底层逻辑就是渐进式的，并不是一下子下猛药、踩刹车，它是分阶段的。
从2009年开始，中国就实施了碳强度的控制。碳强度实际上是一个效率指标，它是排放量和GDP（国内生产总值）的一个比值，也就是说每生产1万人民币的GDP，经济产出、工业产出，大概要排放多少二氧化碳，尽可能使这个效能指标逐步提升，来改善我们整个中国经济社会发展的质量。经历了一个阶段的强度控制之后，会发现强度控制越到后面，这个效率边际改善的空间就越来越小，每下降一个百分点，挑战难度就更大，而且越接近于排放总量达峰前的阶段（越是如此），强度指标就有这么一个规律和特征。
在这种情况下，转向总量（管控）是更为科学的。一方面，因为我们最终管控的是温室气体排放、二氧化碳排放的总量，也就是最终的目的是控制总量。第二个，在这个阶段，也从现阶段效率改善转向总体的、整体的系统性控制。所以，这个阶段就转向了碳排放强度和总量的双控。当然，因为在碳达峰前还是以强度为主，以强度来定总量，就是地方的GDP增速比如说是5％，那强度指标下降17％左右，那就可以确定排放总量是多少。
但是到下一个阶段，碳达峰之后，因为“达峰”其实本身就是一个总量的概念。达峰之后就开始进入到二氧化碳排放总量控制为主，强度控制为辅的阶段。事实上，那个阶段总量目标会起到更主要的作用，而且不仅仅是二氧化碳的总量。在这一次《国家应对气候变化“十五五”规划》当中还提出来要进行全经济范围、全温室气体的管控，因为造成气候变化问题不仅仅是二氧化碳排放，造成这类的环境问题，还有其他的温室气体，像甲烷、氧化亚氮、HFC（氢氟碳化物），还有其他的含氟气体，这些可能未来都要管控起来。
所以，我们可以看到，中国对整个目标任务的管控是分成了三个阶段。第一个阶段，是2009年到现在，以强度控制为主；第二个阶段，是从现在到碳达峰前后开始进入到一个碳排放总量管控的阶段；第三个阶段，是要逐步过渡到全经济范围、全温室气体的管控。所以，这是逐步来逼近我们刚才所讲到的“双碳”目标未来的整体实施。同时，也通过这些目标来带动国内的绿色低碳产业更好地发展。
中国网：《行动方案》和《规划》都提到总体要求是到2030年，我国单位国内生产总值二氧化碳排放比2025年降低17％。这也是“十五五”规划纲要提出的经济社会发展主要指标之一。这一指标的制定是出于什么考量？
柴麒敏：您提到了是到2030年我国的碳强度，就是我们刚才所讲到的这个效率指标，相比于2025年下降17％。这个目标实际上就是习近平总书记在2020年宣布的国家自主贡献目标当中的一个，就是为了实现碳达峰，我们的碳强度到2030年相比于2005年要下降65％以上。
我们前三个五年规划，“十二五”“十三五”“十四五”已经完成了50％以上的碳强度的下降，还剩下最后的百米冲刺。这个百米冲刺就留给了这17％，就是加上这17％，整体上相比于2005年，我们碳强度就可以下降65％以上。这65％以上也是根据我们的国情、发展阶段，我们经济社会的转型节奏各方面综合考量所提出来的。所以，这一时期非常关键，也就是说我们前面所有的努力都最后体现在这17％能不能最终完成。
这17％的目标恰恰就是衡量我们中国经济能不能在这未来五年实现真正的高质量转型的一个非常重要的标志。
中国网：按照这个趋势，您看目标能完成吗？
柴麒敏：我们在“十二五”“十三五”“十四五”三个五年规划当中完成的幅度基本上都在17％以上。所以，我们有一定的信心。
当然，我们刚才也提到了，越到后来，碳强度完成的难度越大，所以也是有挑战的，尤其是在我们经历了“十四五”国内外环境比较复杂（变化）的情况下，能源和煤炭超预期增长，这给我们带来了一些挑战，但是在后续我们的制度改革以及地方自下而上的创新（来应对和解决的），也包括绿色低碳产业现在发展势头很猛——它所带来的这些新的变化，我相信这个目标还是能够如期完成的。
中国网：从长期、短期来看，这样一个目标的制定会对经济社会的发展带来哪些影响呢？
柴麒敏：我想是两方面的。我们现在叫“降碳、减污、扩绿、增长协同推进”，这恰恰体现了这些目标会产生的效力。第一个是总体上要做减法，就是要把二氧化碳排放控制下来，但我们这个阶段做减法其实并不是直接的或者纯粹的减法，它实际上是增量的控制，就是这个阶段还允许二氧化碳排放有一定的增加，化石能源像煤炭等等这些消费还会有一定幅度的空间，但是必须要进行严格的管控，不是说可以粗放型的，按照之前的方式来发展，需要做精细化的管理，比如说现在建立了碳预算制度，每个省、每个地市未来都要实施碳预算，就像财政预算一样，年初要算整年要多少项目，产生多少排放，可能要有个计划，有个规划，这样能确保能够上的项目基本都是这些绿色低碳高质量的项目，不会对后续的发展造成，比如说产能过剩等等一系列的问题。
所以，它实际上通过有质量的减法能够实现一些倒逼，倒逼重点就是我们的高排放、高耗能的这些行业能够真正的转型，就是它不转型面临的就是过剩的问题，比如像钢铁、水泥，实际上随着一些行业需求的下降已经出现了一定的变化。
这恰恰使得我们这些传统的高耗能、高排放行业，如果还要保持竞争力，那就需要焕发新生，就需要更多的用绿色、低碳、零碳、负碳的技术来赋能这些产品重新发展。比如像钢铁，它可以从原来的高炉转炉钢，用煤炭转向电弧炉、电炉钢，用废钢作为主要原料发展氢冶金，甚至未来还可以增加像CCUS（碳捕集利用与封存）等等一系列的技术，那使得这些“老树”能长出“新芽”，这些产业能够有未来新的发展的机遇。
另外一个方向就是做加法。加法更重要，尤其是这几年绿色低碳产业发展非常快，比如说像可再生能源行业，近几年来的出口数据都是非常喜人的，像“新三样”以新能源、锂电池等等这些产业为主的出口，已经连续三年总计都超过1万亿，尤其是新能源汽车、电动汽车，过去五年的复合增长率都超过100％。
在这些新的目标下，这些产业未来发展会更快，而且增速也会极大地拉动起来。比如说我们原来定的目标是到2030年风电和光伏的装机量是要超过12亿千瓦的，这是几年前定的目标，但是发现这几年的速度远远超过了规划的这个目标。
所以，这一次在新型能源体系、可再生能源相关规划当中，也包括我们这次发布的《国家应对气候变化“十五五”规划》和《行动方案》中，就把这个目标提升到了28亿千瓦以上，是原来目标的2倍还要多。这就产生了非常大的牵引和拉动作用，使得这些绿色低碳产业能够更好地发展，有更多绿色的优质投资，有更多体面的就业机会，也会带来经济社会更好更高质量的发展。
中国网：也就是未来高质量的特征之一就是包含绿色和低碳。
柴麒敏：对！
节目录制现场。（中国网记者 杨佳 摄）
中国网：我们知道，我国各地资源禀赋不同、产业结构发展也有差距，《行动方案》和《规划》明确分类施策、因地制宜推进降碳。比如，资源型工业省份、东部沿海发达地区、生态重点功能区等不同类型的地区如何因地制宜落实“碳排放双控”制度？
柴麒敏：您提的这个任务非常关键。其实中央在多个文件当中都强调了发展这些绿色低碳的新质生产力，推动经济社会全面绿色转型非常需要注重因地制宜。因为各个地方的发展阶段不一样，产业的特征、资源禀赋都有非常大的差异。所以，要推动这些地方能够更好地找到适合它自己的，适合它自身现在发展阶段和特征的路径非常重要。大家知道，中央的目标、规划、方案要实施，它的生命力就在于实施。实施的核心就是要把任务分解到地方和行业，尤其是地方，它是实施最主要的主体。
这次在分解的时候，不像以前，以前是国家有一套指标，然后给各个地方，当然也考虑了公平和不同的特点。这套机制在经济发展平稳的时候，它相对来说就比较有效，大家经济都在往上走，而且总体上预期是准的。但是近年来，大家发现，受国际局势和我们发展进入到新阶段，经济发展会存在一定的波动。这种情况下，简单的通过“套公式”“套指标”来分解，它就存在一定的问题。
所以，这一次我们干脆把主动权放给地方，“因地制宜”就体现在这里。你自下而上地酝酿你的目标，你来评估你在“十五五”期间经济社会会怎么发展，能源会怎么转型，大项目还要上多少，老百姓的生活应该会怎么样地改善，包括现在像人工智能、算力未来会怎么增长。所有这些因素考虑完了之后，你给一个未来发展的预期，来确定你自己的目标。
现在《行动方案》、《规划》就提出来，要做“5＋9”的指标，就是5个主要的指标，比如刚才讲到的碳强度、碳排放的总量、煤炭消费总量、石油消费总量以及非化石能源，就是包含核能和可再生能源消费的比例，还有包括来自工业的、交通的、建筑的、碳市场的、森林碳汇的等等一系列相关的指标。这些指标都是地方自己去酝酿，参照国家的指标，自己来衡量。因地制宜地来看，到底未来会有什么样的发展前景，然后把这个目标上报到国家，国家来进行自上而下的评估，这些目标能不能完成国家的目标。
实际上，这是一次自下而上和自上而下“上下联动”的一次创新。这种创新就给了地方非常大的自主权——就是我来确定未来发展的路径，我来确定这一系列指标、目标到底如何来定；同时，从国家层面，又能够通过自上而下的评估的方式来确保未来整体目标能够完成。我们所设定的未来发展的愿景能够得到很好的实现。所以，这套机制就恰恰体现了这些方面。
刚才讲到的，比如您说到的资源比较富集的地方，尤其是新能源资源比较富集的地方，像西北、西南，可再生能源非常丰富，传统的像水电，现在像大力发展的风电、光伏等等这些产业在快速发展。发展的同时，因为能源是非常重要的一个生产要素，我们的制造业当中可能有将近50％左右的成本就来自于能源等等这些相关的成本。
这些绿色能源、绿色电力的优势会在未来发挥出来，比如它可以吸引更多地对绿电需求比较大的像算力中心，目前面向出口的很多电子电气行业，还有像新能源汽车、零配件的行业，未来可能对这些绿电需求非常大。
所以，未来这些产业非常有可能会布局到这些能源资源比较丰富的地方。同时，它还会建大量的基础设施，比如像特高压，然后把这些绿电传输到我们东部地区，目前经济密度比较高的这些负荷区，能够使得绿电得到更好的消纳和利用，使得这部分地区的产业变得越来越绿色，能够经得起国际贸易新规则的这些挑战，能够更好地把我们整体经济的“绿色度”提升上来。您刚才讲到了，说未来高质量发展的底色就应该是“绿色”，恰恰就应该体现在“十五五”所有这些规划方案的设计思路当中。
中国网：《行动方案》和《规划》都提出开展绿色低碳全民行动。对于普通百姓而言，更想知道的是这些绿色低碳转型的政策措施会给日常生活带来哪些直观改变？如何激发全社会减排动力？
柴麒敏：首先，这些绿色低碳所有的发展，它的最终的目的都是为了增进老百姓的福祉。生态环境本身也是美好生活的一部分，所以，提升这方面的品质同样非常重要。同时，我们还看到，转型它不仅仅是一个小行业或者小圈子，它是需要全社会的变革，尤其是这轮的转型，它不仅仅是中国，全球将近200个国家也在共同推进“碳中和”的进程。所以，它是一个世纪性的转型，而且是人类社会发展迄今为止可能最大规模的一次经济的转型。
这种转型背后，不仅仅需要政策的制定者，政策的决策者推出很多改革性的措施，也需要市场的主体、企业更大程度地参与。当然，最为重要的还是社会的主体、公众的参与。我们生活当中很多微小的行动改变都有可能带来巨大的变化。我们去超市买东西，可能会看到产品上、家电上都会打上一个碳足迹的标签，告诉你这个产品大概排放了多少二氧化碳，给了你选择的机会，你可以选择更加低碳的产品。我们出行有更多绿色的方式，你会发现每次航空公司的应用程序上都会推送您本次飞行排放了多少二氧化碳，您是否要选择碳抵消或者碳中和，包括公共交通，包括很多新能源的载具。也包括我们在生活的很多场景当中，我们的公共场所越来越看到对绿色低碳的宣传。这些变化是潜移默化的，也会带来我们整个经济社会未来非常大的变化。
近年来，绿色低碳的成本确实大幅度下降，比如风电、光伏过去十年的成本大概下降了60％到80％以上，它的生产供应的成本大幅下降。绿色低碳产品也是，我们很多技术现在推广，就是在早期发展阶段，它是需要培育的，国家需要给补贴，需要给一些税收的优惠支持，但过了这个阶段之后，你会发现，它开始进入到快速增长阶段，它自发地就会产生很多规模的效应，降低成本。比如说现在新能源汽车比原来燃油车便宜很多，很大程度上就是这些新技术的应用所带来的变革和变化。所以，我想绿色低碳它不仅仅是对环境友好，对气候友好的技术，更多的它实际上会带来我们整体生活品质的提升和成本的下降。
“十五五”是夯根基的阶段，二氧化碳排放从增长到达峰，也就是它要和经济发展之间脱钩。两者趋势是经济还在增长、反而碳排放要下降了这样一个转折性的阶段。所以，公众的参与是非常重要的，因为它是个巨大的推动力。
当然，在这个过程当中，也需要很多机制的推动，比如说原来我们是政府采取补贴，现阶段更多用像碳市场，用碳足迹标准等等这些政策来推动，使得我们排放的外部性能通过这些机制来进行矫正。所以，接下来，像碳排放权交易市场和产品碳足迹体系这些机制的建设，对我们后续能够更好地用上优质的、低成本的绿色低碳产品会起到关键的支撑作用。
中国网：相信有了这些《行动方案》、《规划》的护航，我们的碳达峰目标也将会如期地实现。感谢柴主任做客我们的节目，分享您的精彩观点。
柴麒敏：谢谢裴老师，谢谢大家！