食品安全监管，路在何方？_中国访谈

活动标题

食品安全监管，路在何方？

活动描述

时间：2011年5月31日 14:00 嘉宾：中国人民大学商法研究所所长、中国消费者协会副会长刘俊海简介：民以食为天，食以安为先。屡屡发生的食品安全事件，促使政府拿出更加严格的举措来管理整治。政府管理缘何出现监管真空？食品安全监管路在何方？中国人民大学商法研究所所长、中国消费者协会副会长刘俊海将为我们解答这些问题。

文字内容：

中国网:
“中国访谈·世界对话”，欢迎您的收看。“民以食为天、食以安为先”。面对屡屡发生的食品安全事件，政府拿出更加严厉的举措来整治。究竟如何才能做好食品安全工作？针对这一话题我们请到了中国人民大学商法研究所所长、中国消费者协会副会长刘俊海来为大家做这个解读。首先欢迎刘老师做客中国访谈！

2011-05-30 12:52:20
刘俊海:
各位网友大家好！

2011-05-30 12:52:42
中国网:
近日，质检总局正在对2007年出台的《食品召回管理规定》进行新的修订，有什么新的内容将要加进来吗？

2011-05-30 12:52:54
刘俊海:
应当说“国以民为本，民以食为天，食以安为先，而安以法为基”。也就是说食品安全以法制为根基，我们《食品安全法》本身规定了对食品的召回制度，应该说比较严格。但为了进一步加强它的可操作性和可执行性，质检总局组织有关部门对《产品召回管理办法》进行修订。我想修订的指导思想还是“以民为本”，进一步保护消费者的食品安全权，确保那些有质量瑕疵、危害消费者人身安全的食品尽快退出市场。而且就启动产品召回的程序进行规定，规定质检总局和工商部门，有权力责令企业召回，也应当规定企业有义务在自己发现有产品质量安全的时候主动召回。我个人认为，还应当规定各级消费者协会督促问题企业主动召回有问题的食品。

2011-05-30 12:53:51
刘俊海:
还有一点要明确，就是产品召回之后怎么处理的问题。现在在实践的过程中，产品处理的过程是十分滞后的。比如说上海 “染色馒头”的问题，收回之后可能会添加了添加剂，再销售出去，这样这些染色馒头就又可能流到消费者那里去了。也有可能把销售不出去的食品卖给其它养猪场或者是其它企业。但问题是，如果猪吃了有毒的食品，人再吃了有问题的猪肉，也会对身体有影响。我个人认为，质检总局应该确定一个非常具体的、可操作的召回食品的处理措施，对这一点媒体报道比较广泛，有可能写进去，就是一定要采取一个“只退不换”的措施。也就是说，问题食品只能退回来，不能把问题食品收回来再销售给其他的消费者，这应当是被禁止的。

2011-05-30 12:55:17
中国网:
也就是说不能允许他们经过改换头面以后又以商品的形式销售出去。您可以向大家介绍一下《食品安全法》吗？

2011-05-30 12:55:27
刘俊海:
《食品安全法》深刻地总结了我们近年来的食品安全事故，重新理顺了食品安全的监管体制，明确了食品安全事故的处理程序，也明确了对违反监管人员的责任追究力度，同时尽最大的努力，保护广大的消费者，特别是食品消费者的合法权益，为他们及时通过法律途径，要求不法者承担民事责任，也规定了相当细致的可操作性的规则。特别是2008年的“三鹿事件”，应该说促使了《食品安全法》的尽快出台。

很多的制度设计，包括食品安全标准的制定机关、发布程序，还有食品安全事故的处理程序，对官员的问责制度都是受到了“三鹿事件”的影响，而使立法者痛定思痛，最后下大决心写进去的。我个人认为要使用重典，以重典治乱。从这一点说来，我们的《食品安全法》大有可为，一方面我们要进一步加大对广大食品生产者、销售者和其它流通企业的宣传，在遵守《食品安全法》方面明确义务和责任，同时让他们知道违反《食品安全法》的后果。包括近年来出现的“瘦肉精事件”、“苏丹红事件”和“毒豆芽事件”，法律都有明确的依据，关键是如何贯彻落实。

2011-05-30 12:55:36
刘俊海:
而要贯彻这部法，除了要针对食品生产和销售企业，还主要依靠两方面的力量，一是靠政府的执法机构，二是靠广大的消费者。我们的政府执法机构，有法律赋予的行政调查、指导权限和市场准入权限，在打击不法食品方面应该发挥更大的、主动的作用。现在我们很多执法行动，还处在被动、消极的层面上。所以，我们更需要强调广大群众的监督力度，因为每个人都是消费者，在食品消费过程中，大家发现的食品违法线索和相关的信息都可以举报给相应的执法机构。

据统计，我们的执法机构对违法行为开展专项执法活动的动因，50%以上是来自于消费者的举报。所以我个人建议，如果消费者既能够积极地向有关执法机构举报信息，又能够积极地用法律手段维护自身的合法权益，向法院提起诉讼，讨回自己在食品安全上的公道，《食品安全法》的贯彻将会步入一个新的台阶。我个人认为《食品安全法》是我们食品安全领域的一部根本大法，也是我们食品企业开始经营活动的“法律圣经”。

2011-05-30 12:55:52
中国网:
消费者是维护食品安全的重要的力量。您能给大家介绍一下消费者在举报食品安全问题的渠道有哪几条？

2011-05-30 12:56:04
刘俊海:
有很多：第一，消费者可以打工商各级管理机关的12315的管理电话，这是一个主渠道，全国的工商行政管理机关都是联网的。

第二，积极向各级消费者协会反映问题，由消费者协会出面进行调节。

第三，可以向质监部门提出相应的投诉。

第四，向卫生部门举报相关的食品安全隐患，另外也可以向食品药品监管机构提出来。我们的农业流通主管部门和商业流通主管部门，这些执法部门都应该敞开大门，欢迎公众的民意来参与整个食品安全的监管工作。

2011-05-30 12:56:15
刘俊海:
当然，我个人觉得，为了进一步激发广大消费者举报的积极性，我认为应当建立有偿举报制度，或者是有奖举报制度，比如可以以他举报的不法经营者生产的金额为参照，按照一定比例向举报的消费者给予适当奖励。我个人觉得这也是调动消费者维权积极性的重要措施。此外，我们的消费者在举报的时候一定要有证据意识，要善于搜集证据、保全证据，如果只有积极的举报热情，没有相应的证据做支撑，有时候举报的价值也会大打折扣。当然在获得初步的证据之后，我们的执法机关还会进一步依法开展相关的调查，获取更进一步的证据。

2011-05-30 12:56:29
中国网:
这是消费者方面。在政府方面，为了保障食品安全，国家各部委都重拳出击，不仅是对食品的各个环节给予监管，而且对公务员的职务犯罪给予了规定，这些是不是说明不法分子的“保护伞”没有了？

2011-05-30 12:56:39
刘俊海:
一定程度是这样的。现在之所以有一些生产者、销售者唯利是图，敢冒天下之大不韪，冒自己良心上的谴责销售有毒的食品，很大一个原因，就是他有恃无恐地认为自己有一棵大树能遮风挡雨，这就是地方的有关政府部门。地方的政府部门要贯彻落实好科学发展观，有部分人认为一个地方经济要发展起来，必须经过一个混乱期，先经过一段制售假冒伪劣的阶段，完成原始积累，再从事正规的品牌的经营活动。在这种错误思想的指导下，对制售伪劣商品的企业，有些地方政府不是采取积极规范、严厉打击的态度，而是采取了一种姑息养奸、养虎为患的态度，导致了造假企业有恃无恐。有些地方政府说，一个造假企业虽然给消费者带来了损害，但也给地方政府带来了税收，解决了就业，何乐而不为呢？而且坑害的消费者又不一定是这个地方的，有些食品销售到外地的市场，这种“以邻为壑”的思想也是错误的。

2011-05-30 12:56:52
刘俊海:
但我们的《食品安全法》严格规定了，要追究公务员的行政责任，包括负有重大责任的领导的刑事责任，有相关问题的地方领导，包括降级、降职、记大过等等。情节严重的还有引咎辞职的处分。这方面2011年全国人大常委会修订的《刑法修正案（八）》中专门增加了“食品安全监管渎职罪”，如果食品安全的监管机构怠于履行对消费者的职责，情节严重、构成犯罪的要追究刑事责任，还有对造假者有一个“生产销售有毒食品罪”；另一方面有专门针对公务员的，如果相关的公务员玩忽职守，怠于履行自己的职责、监守自盗的话，也要承担相应的刑事责任。这也从正面引导了各级的执法机构及其工作人员，要坚持严格依法行政，要建设负责型政府，要建设法制型政府，主动按照以民为本的原则，通过执法活动，创造出一个可持续发展的食品安全消费环境。

2011-05-30 12:57:02
中国网:
据我们了解，我国在食品安全方面已经出台了20多部法律，近40部的行政法规和150多个部门的规章，这一个个数字说明我们的食品安全法规已经不少了。为什么有这些法律法规之后还会出现这么多的食品安全问题呢？

2011-05-30 12:57:15
刘俊海:
食品安全法制的状况和食品安全相关立法的数量并不是一个概念。如果说你有很好的制度设计，有一百部法律甚至更多，如果不得到贯彻也等于是白纸一张。所以在这个意义上，增强法律为广大公民自觉遵守的意识，切实把党和国家的意志转化为全民族的行动，并不是一件很容易的事情。比方说，现在我们在有关的法律法规当中，都规定了罚款的措施。但是为什么还有的企业敢铤而走险呢？因为有的企业算这样一笔帐，我做一百次违法行为，一年干365件违法活动，可能一年有两次执法检查活动，有两次被罚，但363天还是赚钱的。至于说其它的363天里是不是从事违法的活动，我们执法部门并不知道。

2011-05-30 12:57:56
刘俊海:
“普法不足以自省”，如果有了善法但得不到贯彻等于是废纸一张，在食品安全监管领域我们也有类似的问题。因为有的食品生产者、销售者还没有真正树立起敬畏法律的意识。他对法律既没有亲近感也没有敬畏感，这是很可怕的。人有的时候是要有点敬畏的，有利于公民见贤思齐、改恶从善。但有的人只计算违法的收益，比如说一年365日都从事劣质产品的生产，但只有两次违法，剩下的363天里他还是可以赚钱的，这种想法就很可怕了。

另外，我认为广大的消费者，既然作为消费者，应当有权利要求法院受理相关的损害赔偿案件。有很多食品标价并不大，一袋饼干就10元，有的消费者因为工作忙碌，觉得犯不上为了追回一只鸡就杀掉一头牛，所以也懈怠于维权，这怂恿了造假者，加上我们的执法部门人力有限、手段有限，导致不法分子有恃无恐。所以我个人觉得要善法得到好的贯彻，最大问题是要建立法律执行的激励机制。

2011-05-30 12:58:14
刘俊海:
除了广大的消费者有权利举报之外，我个人觉得在未来的制度当中，还要进一步树立和完善惩罚性赔偿制度。现在我们的《消费者权益保护法》正在保护消费者的权益，我们规定了“假一罚十”的制度，规定了双倍惩罚与赔偿制度，我想未来新《消费者权益保护法》里的规定，应该比10倍的赔偿更高，10倍我想是最低的赔偿额度，按照企业的恶劣情节判断，如果给消费者造成的精神痛苦很大、财产损失很大，我想就不应该是10倍。一袋牛奶不应该只赔10元，而应该赔200元、300元。这样才能激励消费者大胆维权。

另外，对我们公务员队伍来说要进一步充实执法队伍，加强执法队伍的食品安全专业知识和法律培训，使他们增加执法的效率和效能，让他们在第一时间捕捉到违法者违法设计生产和销售的信息，并且采取有效的行政处罚手段。

2011-05-30 12:58:31
中国网:
这是我国政府关于食品安全法律法规落实和执行的情况。政府在食品安全监管的实际工作中会遇到什么样的困难呢？

2011-05-30 12:58:54
刘俊海:
监管当中最大的问题实际上也是我们的优点，可谓是“成也萧何，败也萧何”，就是大家称为“多头监管”、“多龙治水”或者是“分段监管”的体制。现在工商管理部门负责监管流通领域的食品安全工作，质监部门负责监管生产环节的食品安全工作，食品药品监督管理局要对企业经营中的产品安全问题进行监管，商务部负责对相应的超市进行监管，农业部门对初级农产品进行相应的监管，卫生部门要制定卫生标准也进行食品安全监管工作。

这种“多龙治水”的格局有利有弊。有利的地方在于，它能够比一个部门更有监管的资源，我们过去经常说“一个部门管不了”，但是也有一个问题就是“多个部门管不好”。多个部门之间很有可能是执法漏洞。过去说“九个部门管不住一头猪”，“八个部门管不住一株毒豆芽”，这就是暴露出的问题，由于分工过细产生执法漏洞、执法盲区，执法真空地带以及执法缝隙，产生了像“毒豆芽”事件中，既不归工商管也不归质监部门管，也不是农业部的责任也不是卫生部的责任，既不是食品药品监管部门的责任，也不是商务部的责任。

2011-05-30 12:59:06
刘俊海:
从理论上来说，他们说的都是对的，但从实践中，从老百姓的感觉来看，是错误的。之所以让这么多政府部门来管，就是为了保证食品安全，但现在反而降低了效能。所以《食品安全法》特别授权国务院调整食品安全管理体制，我们在国务院层面上，成立了国务院食品安全委员会，由政治局常委、国务院副总理李克强亲自担任国家食品安全委员会的主任，食品安全委员会主要的责任之一就是要协调各个食品安全监管部门之间的执法职责，协调他们之间的冲突，弥补执法当中的漏洞。

在这个方面，我个人认为，地方的人民政府也应当成立相应的食品安全领导协调机构，而且也应当由当地省委省政府的一把手或者是二把手亲自抓这个事情，只有这样才能克服“多龙治水”的监管体制的弊端，才能形成360度全方位、24小时全天候的信息共享、快捷高效的联动执法监管合作机制。

2011-05-30 12:59:20
中国网:
也就是各方努力把监管真空地带消灭掉？

2011-05-30 12:59:37
刘俊海:
是的。而且我觉得在这个问题上，应当要求各个食品安全机构之间要承担连带责任，承担流通与监管职责的工商部门也应当再往前迈半步，跟质检部门的生产领域的监管衔接上。我们的农业监管部门也应当再把监管步伐由初级农产品种植阶段再往前延伸一下。

我个人觉得，在这个方面保护消费者不仅各个部门的权利，而是他们的职责，是他们的义务，是不可以放弃的。所以在这个问题上，如果是制度的问题，比如说法律赋予的执法机构的权力还不够，我们可以赋予执法机关更大的权力。但我们坚决不能在执法职责已经很清晰的情况下，怠于履行职责。

2011-05-30 12:59:47
刘俊海:
当年的三鹿公司有一流的人才、先进的技术设备，也有当地的金融机构愿意为它融资。为什么它崩溃了呢？因为它缺乏对消费者的责任感，地方政府即便是千爱万护，也避免不了它的消亡。所以我们的地方政府要大胆告别地方保护主义，不要认为这是一块臭豆腐闻着臭吃着香，其实它闻着臭吃着也臭。

2011-05-30 13:00:02
中国网:
某些地方政府一定不能利欲熏心。

2011-05-30 13:00:28
刘俊海:
是的。

2011-05-30 13:00:40
中国网:
我们今天聊得很透彻，有一个问题是很多网友很关心的，这么多食品安全事件的根源到底是什么？

2011-05-30 13:00:56
刘俊海:
我个人认为有两个根源：第一，这些经营者包括生产者、销售者的商业伦理、商业道德缺失，也就是没良心。第二，从法律层面上来看，违法成本过低、违法收益过大。在商人的眼里，这个法律制度就是一个定价制度，为从事一件违法行为，虽然可能罚1万，但我能赚100万，所以依然要从事不法行为。这是很大的问题。

西方有一个惩罚与赔偿制度，我认为就很人性化、很合理。比如说给1万个消费者造成了损害，1万个消费者里面可能有1个来主张权利。给这1个消费者可能实际带来的损害是100元。如果说受害的消费者告到法院，法院判决赔偿100万，获得这么高的赔偿金额。因为有9999个受害人是不来的，但这1个人，我们按照1/10000来倒数，就是100万的赔偿金额，这就大幅度降低了生产者、经营者从事不法行为的违法成本。

2011-05-30 13:01:06
刘俊海:
所以从这个意义上来说，我个人认为，李克强副总理多次强调“重典治乱”这很好，如果要做到这点，应当追究三大法律责任：

第一，民事责任。凡是生产者给消费者造成损害的，一定要按照实际损害承担赔偿责任；惩罚性赔偿责任，包括精神损害都应当在惩罚性赔偿的考量因素里面。

第二，行政责任。包括罚没、罚款、吊销营业执照，吊销生产经营许可证，吊销专门的从业资格。我个人觉得这些制度都应该建立起来。我国的证券市场有一个证券市场准入制度，也就是说在股市上造假的人，被证监会处罚以后，往往对他有一个决定，让他一辈子不要进股市。我们的食品安全监管领域也应当有类似的制度设计。如果公司的董事长、总经理多次从事违法经营活动，以后就不能进入食品圈了。

第三，刑事责任。我们要进一步提高刑事责任的追究力度，重则可以判死刑。如果我们把民事责任、刑事责任、行政责任完全用到位的话，我们就可以把执法用到极限，这时候违法的制假者和售假者就会好自为之了。

2011-05-30 13:01:21
中国网:
有部分网友担心，怕这种现象是昙花一现。在经过一段较长时期的整治以后，这种食品安全问题会再次爆发，您觉得如何才能建立一个长久的、完备的食品监管体系？

2011-05-30 13:01:52
刘俊海:
应该说网友们的担心是有道理的。过去十几年来，我们不是不重视食品安全监管，也重视，但最后也确实如网友所说的，往往是一窝蜂的执法活动过去以后，马上就恢复平静，不法的造假者又卷土重来。在这种情况下，我个人认为，广大网友产生的顾虑是可以理解的，但我也认为是不必要的。因为这次监管，不管是党中央、国务院，还是各级政府部门、社会公众都采取了空前严厉的态度来对待食品安全监管工作，有高层的正确决策，有广泛的民意基础，所以我们中间的执法机构不应当、也不可能采取这种一窝蜂似的执法活动，或者是一阵子的执法活动，而应当纳入到一个常态化、规范化、制度化、法制化、永久化的轨道上来，建立常态的、有效的、可持续的监管体制。在这个方面，我个人觉得有好多事情需要做。

2011-05-30 13:02:03
刘俊海:
首先，我个人觉得还是企业。我们认为，有远见卓识的企业家，应当认识到后危机时代企业竞争的法宝，是有没有善待消费者的社会责任品牌，善待消费者的企业就可以发展起来，侵害消费者的利益，早晚会“搬起石头砸自己的脚”。希望我们每一个违法企业都要见贤思齐，改恶从善，除了遵守国家的法规，也要遵守企业和行业的行业标准和伦理标准，甚至可以制定比国家的食品安全标准更严格的安全标准。比如说国家允许添加某种添加剂，而企业是我一点添加剂也不添加，我个人认为这就是一个值得鼓励的企业。

第二，我认为，我们的执法机构应该把握好市场准入，确保所有的企业遵守相关的法律法规，能够不损害消费者的权益。一方面我个人觉得食品的各个主管机关，专门的执法机构在市场准入方面都有所作为；另一方面把好市场退出关，对那些应当淘汰出局的企业做好执法，淘汰出局。此外，还要做好行政指导，我们的政府要制定相关的食品安全标准，引导企业做一些行为，不做违法的行为，政府的引导使得企业有好的经济效果和社会效果。如果不做指导，就不利于企业的发展。行政指导的力度还可以进一步加大。

第三，社会公众特别是网络发达以后，很多网友对食品安全事件有一些爆料，这的确是对督促监管机构改进执法工作起到了积极作用。我也听到过一种言论，就是说现在的媒体把食品安全事故恶意夸大了，造成了消费者寝食不安，认为始作俑者是媒体而不是企业，这个观点是错的。应当说我们的食品安全尽管确实取得了阶段性的成效，总的方向是好的，但不能忽视的是，我们当前某些地方和某些行业的确存在着食品安全的重大隐患，对这些食品安全隐患背后的人和物要进行必要的公众监督，包括网上的监督，搜索技术我个人认为也是很有必要的。我想贯彻好《食品安全法》，我们广大的网民也应当有所作为，而且是大有作为。

2011-05-30 13:02:57
中国网:
也谢谢您对媒体的理解和支持。针对于食品安全的监管，国外有哪些好的经验可以为我们所借鉴呢？

2011-05-30 13:03:11
刘俊海:
国外对我们最大的启发意义还是法制监管，不是靠人监管，也不是靠部门去监管，而是靠法律。比如说在执法监管的时候，比如说美国农业部和美国FDA（食品和药物管理局），也不是每天都到食品生产企业去进行监督和巡查。但是他们有抽查，一旦抽查出现了问题，那么行政责任，包括市场准入许可证都要一律拿掉，并有巨额的罚款。除此之外，还有广大消费者团体诉讼、集团诉讼的监督，媒体和公众带来的一致谴责。可以说一个企业要做大做强，在美国必须是战战兢兢，如履薄冰，这一切都不是人为设计的，都是靠制度。

因为制度就摆在那，谁都可以预期自己如果生产销售有毒有害的食品，会意味着什么。所以我们经常看到一些电视报道，美国有一些企业，鸡蛋里面有什么病菌的侵害，凡是同一批次的鸡蛋都乖乖地、一个不少的全部召回，因为一旦没有召回的鸡蛋被消费者吃了，出了人命就要赔几百万的美金。所以这个方面我们也可以学习先进国家的经验：

2011-05-30 13:03:24
刘俊海:
第一，完善我们相关的法律制度，我们的法律制度已经不少了，但是也还有一些问题，就是原则性比较强，倡导性比较强，可操作性欠佳，有点“草色遥看近却无”。我们要进一步完善相关的制度设计，包括食品召回管理办法的推出和制定，也是这个相关的措施。

第二，我认为还是要教育企业和企业家守法经营，确实让企业家的身上流着道德的血液，有道德的DNA。

第三，执法机构在这个方面应当破除地方保护主义的想法，破除多头执法带来的执法漏洞。

2011-05-30 13:03:41
刘俊海:
第四，我觉得行业协会也有大有可为的地方。我们的行业协会作为企业的自律机构，应当发挥自我管理、自我教育、自我服务、自我监管的职责，但有的行业协会是“护犊子”。我个人认为，行业协会应当自曝潜规则，比如说有些鱼搁了药品，所以从甲地运到乙地，居然一条都没有死。所以，有的消费者说我宁可吃便宜的带鱼也不吃这个鱼。这就暴露出一个问题。行业协会干什么了？如果说高档的鱼，消费者联合采取抵制不购买了，你的行业协会还有什么脸面，面对自己的企业，我个人认为自律就是最好的自我保护，行业协会应当面壁思过。

第五，消费者协会，我个人认为要继续做好消费指导，对那些危险的食品及时发布消费指示，给消费者做好心理准备，但不是制造消费者的心理恐慌，而是让消费者有备而来，做好各类食品安全的思想准备工作，及时调整各类食品安全导致的消费纠纷。

我想，有了食品安全企业的慎独自律，有了监管部门的严格执法，有了广大消费者的自觉维权，有了消费者协会在消费者维权方面的社会作用，我想我们的食品安全监管秩序能实现根本的好转，我是信心满怀。

2011-05-30 13:04:05
中国网:
再次感谢您做客中国访谈，也提醒广大的网友们一定要履行自己的权利和义务，对不安全的食品要进行举报，这不仅仅是为了国家的食品安全，更是为了您自己的身体健康，本期节目就到这里了，感谢您的收看！

（责编、文字：董安妮主持：齐凯图片：张琳导播：李哲摄像：董超李异涛）

2011-05-30 13:04:15