中国自然保护地法立法：民间在行动_中国访谈

活动标题

中国自然保护地法立法：民间在行动

活动描述

时间：2013年1月23日10：30
嘉宾：中国科学院动物研究所副研究员解焱
简介：2012年9月，我国60多位院士和专家联名签署《给全国人民代表大会常委会的提案》，认为正在审议中的《自然遗产保护法》（草案）存在重大缺陷，建议进行修改和补充，以加快国家自然保护地立法进程。究竟我们应该怎样立法，才能更好地对自然生态进行保护？我国的自然生态保护立法工作又走过了怎样一条路？我们请长期关注环保立法工作的解焱博士来介绍这些专家学者们的努力和观点。

文字内容：

中国网:
中国访谈·世界对话，欢迎您的收看！

对自然生态进行立法保护，不仅是环境保护的重大问题，也是我国法制化进程的一个必然的环节。2012年9月份的时候，我国200多位院士和专家联名签署给全国人民代表大会常委会的提案，认为《自然遗产保护法草案》存在重大缺陷，建议尽快修改和补充，以加快国家自然保护地立法进程。究竟《自然遗产保护法》和《自然保护地保护法》是什么关系？我国在自然生态保护立法过程中走过了怎样一条路呢？我们请长期关注自然保护地立法工作的解焱博士为大家解疑释惑。

2013-01-22 16:21:26
中国网:
解博士，您好，欢迎您做客我们的节目，首先请您向我们的网友们打声招呼。

2013-01-22 16:22:45
解焱:
网友们好！

2013-01-22 16:22:57
中国网:
目前，我们知道《自然遗产保护法草案》已经基本上成型了，已经正式进入了全国人大的立法日程，您能否介绍一下，《自然遗产保护法草案》的立法进程目前推进到怎样的程度呢？

2013-01-22 16:23:22
解焱:
《自然遗产保护法》草案在去年年底的时候提交给了国务院法制办，通过法制办的审议之后，在2012年9月提交给了人大常委会。我们200多位专家学者一起联名的这个提案，希望这样一个立法进程能够暂时停止，对国家应该立什么样的法做一个研究，并且对这个草案做一个更大的修改。本来10月份这个议案可能会递上会，但是看来现在10月份没有上会，12月份也没有上会，所以，2012年《自然遗产保护法草案》草案的进程暂时停止了。明年是什么样的状况还不清楚，但是我们还会继续推动国家，把精力花在制定一个更适合中国自然保护的自然保护地立法上面。

2013-01-22 16:37:27
中国网:
有一种说法是某一个领域需要立法，就说明这个领域有法律缺失或者法律不健全，您能否介绍一下目前我国有关环境生态保护方面的法律有哪些？

2013-01-22 16:37:36
解焱:
我们有最大的一个环保法，但是环保法正在进行很大的修改，它涉及的主要内容还是在污染（防治）上，生态环境保护涉及的非常少。其实，这个法律最新的修改草案里面连“自然保护地”这个名称，或者“自然保护区”、“风景名胜区”、“森林公园”这样的名称都没有涉及到，应该来讲在生态保护方面还是涉及不够。

2013-01-22 16:37:45
解焱:
另外两个比较重要的法律，是《自然保护区条例》和《风景名胜区条例》。《自然保护区条例》是1994年启用的，可以说已经不适合我们现在自然保护区的保护状况；《风景名胜区条例》在自然保护方面还是比较弱的，比较偏向于风景名胜的管理，可以说还是有许多需要修改的地方。但是除了自然保护区和风景名胜区之外，我们还有很多其他类型的自然保护地现在没有法律覆盖。

另外还有《森林法》、《草原法》、《国家重点野生动物保护法》也会涉及一些生态保护，和我们谈的自然保护地的保护之间有很多重叠的地方。

2013-01-22 16:39:12
中国网:
《自然遗产保护法》草案就它的内容而言，您觉得它的最重要的内容是哪些部分？尤其是它的制订，为什么会得到这么多专家的反对呢？

2013-01-22 16:39:16
解焱:
《自然遗产保护法》的一个核心是“我只管我们国家最核心需要保护的”，那是国家级自然保护区和国家级风景名胜区。但实际上这两个范围和我国要真正保护的自然生态的范围，还是差得非常远。我们有很多省级的自然保护区发挥了很重要的保护作用，都没有纳入到这样一个法律体系里。森林公园或湿地公园这样一些在生态系统中也可以发挥很多重要作用的区域也没有包括在里面。实际上这个法律最大的问题在于它的覆盖范围上存在严重的缺陷，它的理论是我们没有钱、没有经费，我们只保护核心的。但实际上就保护科学的发展来讲，保护地不能够只保护那些最需要严格保护的。其他地方不实施一定程度保护的话，最后所有的这些核心保护都会变成孤岛，变成孤岛以后，它的保护价值就非常低，对很多物种来讲就起不到保护的作用。

2013-01-22 16:40:35
中国网:
有很多网友提出一个疑问，《自然遗产法》和《自然保护地法》有一个前后的关系，到底是谁前谁后？我们很多网友也发现了，如果在网上搜索自然保护地，就会搜到在2006年2月15日至16日，全国人大环资委在常委会办公厅会议中心召开的中国自然保护地立法国际研讨会，在这个会议上公布了一个《自然保护地法》草案征求意见。这就可以看出来《自然保护地法》是在《自然遗产法》之前的。关于“自然保护地法”这个概念，包括怎样的内容呢？

2013-01-22 16:48:59
解焱:
其实在2003年左右，我们国家就已经认识到《自然保护区条例》远远不够用于我们现在的自然保护区的管理，那个时候就提出来要把《自然保护区条例》上升为自然保护区法。但在提出的那个时候，包括我和其他一些专家，当时就认为我们既然要立一个法的话，不能只包括自然保护区，我们应该把所有的起到类似作用的这些地区都纳入到这个法的体系下，所以那个时候就出来了这个名称“自然保护地”。“自然保护地”和“自然保护区”之间的区别，自然保护区是现在我国已经建立的一套体系，而自然保护地是包括了自然保护区、风景名胜区、森林公园等都起到了就地保护的这些区域在内的这么一个合称和统称。所以，当时的叶如棠部长，还是人大环资委的部长（注：第九届全国人大环境与资源保护委员会副主任委员），他是非常支持把所有这些类似的放在一个法下进行管理。所以，2006年的时候出台了这么一个草案。

2013-01-22 16:49:54
中国网:
听您的介绍，我们可以了解到自然保护地的立法准备，已经有10年之久，也进入了全国人大的立法进程。但是后来却变成了另一个名称，变成了《自然遗产保护法》，这是为什么呢？

2013-01-22 16:51:05
解焱:
后来叶如棠部长离开这个职位，新的领导来了以后，又开始推动这个立法，他可能有新的一些想法，他的想法就是我们这个法里面只需要包括国家级自然保护区和国家级风景名胜区就可以了，然后其他的都不考虑。从2008年开始，名称就开始出来，最开始的时候，还是一个更小的范围：国家级自然保护区的核心区和国家级风景名胜区的核心区纳入了这个法下，结果遭到了非常大的反对。因为一个保护地，你再把它分成两块，一个归这个法管，一个不归这个法管，就很乱。

2013-01-22 16:51:15
解焱:
但是后来就把这个核心区给去掉了，就只管国家级风景名胜区和国家级自然保护区。但是即使这样，大家觉得你把省级的自然保护区和省级的风景名胜区怎么办呢？你把一个体系又分成了两半。其实，除了这个大的问题之外，还有我国的自然保护地的体系，最大的问题是缺乏监管。缺乏监管，比如说风景名胜区，完全是住建部从建立管理到监督，等于既是运动员又是裁判员，实际上它的管理工作是没有监督的。我自己做这个事情，然后我自己监督自己，那种不能算监督。

2013-01-22 16:52:02
解焱:
这种状况我们希望在法律里有所改变，但是它这个《遗产保护法》草案里，这一点完全没有得到改善。当然还有很多其他的细节和问题，但是最核心的是这两个：一个是这个范围存在严重问题；二是它实际上把行政管理体系搞得更复杂、更混乱，不利于监管。

2013-01-22 16:52:16
中国网:
我们再把视线拉回到2006年2月召开的关于自然保护地法的国际研讨会上，当时与会嘉宾可以说争论是非常激烈的，以至于改变了整个立法进程。您是否能在这里回忆一下，当时在国际研讨会上主要争论的是哪些内容呢？

2013-01-22 16:52:45
解焱:
其实专家的意见还是比较一致的，都觉得应该是一个比较大的法律，涵盖的内容和范围比较大一些。但是，当时的部门都比较反对。我们这些部门管理的这一套体系，放到一个法下，这种可能性到底有多大？特别是自然保护区体系，在当时涉及到自然保护区体系的这些主要部门，都是希望我们就搞一个自然保护区法，不要把别的东西纳入进来。所以，在这一点上，在这个立法的范围上，没有达成一致，导致了这个法最后没有实现。

2013-01-22 16:54:30
中国网:
刚才您也提到了自然保护区和自然保护地，其实对于普通的网友来说，一般接触的概念是自然保护区这个概念，大家都比较熟悉了，也是在当时——2006年2月份的国际研讨会上，有很多专家提到说保护区的概念已经很普及了，以此来反对自然保护地的提法。但是当时在讨论这个英文的译法时是自然保护地的译法，这两者到底在英文译法上有什么区别？您赞成哪一种？

2013-01-22 16:54:39
解焱:
自然保护区，其实它的英文还是可以有区别的，其实自然保护区的英文可以是Natural Reserve，保护地是Natural Protection Area，可以是有区别的。但是现在也有人提出我们的自然保护区可以就叫做Protected Area，实际上这个Protected Area含义里面已经包括了森林公园、风景名胜区和湿地公园所有的这些类别，其实和我国的自然保护区现在的概念还是有区别的。

2013-01-22 16:54:50
解焱:
我是觉得他们之间是有区别的，但是也有人建议说，我们这个Protected Area，你就翻成“自然保护区”，不要翻成“自然保护地”了。那么我是第一个提倡用自然保护，不一定是第一个，但是我是长期就在推这个概念。我是觉得它应该和自然保护区要非常清楚地有区别，因为自然保护区现在是一个非常完整的体系，有十几个部门在参与，有环保部在监督，它和我们说的保护地的含义是不一样的。我们的保护地含义是包括风景名胜区，包括森林公园，甚至包括未来可能还会建的一些新的体系，只要是它起到自然保护区的作用的区域，我们都给它统称为自然保护地。

2013-01-22 16:55:15
解焱:
我还是坚持说，这两个词应该不一样，否则如果我们立一个自然保护区法的话，理所当然，我们现在已经被列为自然保护区的自然就进去了，那不是自然保护区的，未来怎么办呢？是包括在里面还是不包括在里面？我觉得这个问题是很复杂的。

2013-01-22 16:55:20
解焱:
现在我国的自然保护区是一个严格意义的保护区域。建立自然保护区之后，基本上这个保护区里面什么人类活动都是不允许的，（里面的）人应该移民，在这里面捕鱼不允许。我们的保护地概念是允许人类在里面有一些生产活动的区域，但是它还是有一定程度的保护。比如说，沿海的湿地是鸟类很好的栖息地，鸟类不是天天在那儿，它是季节性的。比如说冬季的时候到盐城自然保护区越冬，那个地方冬季的保护就应该更严格；到夏季的时候，还是可以允许老百姓有一些放牧、可以有一些采集海产品的活动。

2013-01-22 17:40:41
解焱:
保护区这个概念，在英文里是natural reserve，是一个比较严格意义的得到保护的区域。我国的自然保护区大部分都是要求比较严格的，但事实上里面也有一些自然保护区不可能做到很严格。比如说若尔盖国家级自然保护区，它是一个高原湿地，但实际上那块湿地是若尔盖县最大草场，75%的家养的牛羊都在那个草场上生活。那你想想，那个地方不可能做到严格保护。这也是为什么我们引入自然保护地的概念，我们想把要保护的范围，不是仅仅限制在严格保护，而实际上你会发现人类可以有一定利用的这个区域里，也会有很重要的保护作用。

2013-01-22 17:42:09
解焱:
现在“让候鸟飞”的这个活动，大家都比较清楚。实际上候鸟迁徙的很多的区域，都是人类可以利用的区域，让它们得到一定程度的保护来保护鸟类。特别是沿海这种地方，因为沿海是生物产出最大的，你要禁止当地老百姓去利用这块湿地的话是非常困难的。我们可以让老百姓有一定的利用，但不是像保护地外的随便利用，而是要受到一定管理。

2013-01-22 17:47:24
中国网:
其实无论叫做自然保护区、自然保护地还是自然遗产，无论称呼怎么样，这个法律最重要的还是有三个方面的问题：第一个就是保护的主导思想；第二个就是纳入法律保护的自然区域的范围到底是怎么样的；第三个是它的管理体制和机制。

我们先看一下这个范围，它的覆盖范围您觉得包括哪些方面？

2013-01-22 17:48:24
解焱:
《自然保护区法》（的覆盖范围）非常清楚，就是现有的自然保护区。但实际上我们现有自然保护区的格局是非常不合理的，因为自然保护区一直属于比较严格意义的保护。所以，在人比较多的、利用比较多的这些区域，它的覆盖范围是非常小的。我国的沿海湿地，还有东部、东南部这样的地方，自然保护区覆盖非常不够。在西部和北部，有大量超过2000平方公里甚至上万平方公里的区域，就因为那些区域里没有多少人活动，所以，它比较容易建立这种严格意义的自然保护区。

2013-01-22 19:07:28
解焱:
自然遗产的概念本身就是比较含糊的。因为自然遗产到底是一个什么范围，其实我们现在真是不知道。什么叫做自然遗产？属于上天给我们的，有一定历史的，是不是都应该称之为自然遗产？当然，它在这个法里是非常明确的——国家级自然保护区和国家级风景名胜区。这个范围也是存在很多问题。国家级自然保护区更严重地偏向于西部和北部，在整个国家格局上有问题。那我们的《自然保护地法》，我们希望推这个法的一个最主要的原因，就是我们首先要把所有的自然保护地进行分类，从它的严格程度——有非常严格的，有可以利用的。然后根据它的主要利用方式——是供人参观的，还是说可以直接利用自然资源的。我们给它分出了这些类别之后，可以对中国的这些自然保护地进行一个更好的规划，这样在人比较多的这种地方，我们还可以建立和利用这些保护地，这样也可以有足够大的区域，让生物多样性在其中能够繁殖生存下来。所以，从这个法律的范围来讲，自然保护地法是更加系统、更加有类别的，你拿到这个分类之后，可以对国家进行更好的体系的规划。

2013-01-22 19:07:35
中国网:
接下来我们再看看管理的体制机制，目前我国对于自然生态保护在管理上有哪些缺陷？

2013-01-23 08:41:21
解焱:
在管理上一个非常大的问题是监督体系这块有很多问题。《自然遗产保护法》没有能够很好地解决这个问题，它的风景名胜区还是归住建部（管），从建立、管理到监督，这个体制肯定是有它非常严重的问题，没有人能够说你这个地方管得不好，没有其他部门能够有这个权力去做这个工作。

2013-01-23 08:42:50
解焱:
自然保护区的监督体系是比较完备的，实际上，十来个部门在建立各自的自然保护区，但有一个环保部作为综合监管的部门，这个综合监管的部门能够对其他部门的工作有很好的监督作用。但是它有一个问题，现在的国家环保部也管着15%的自然保护区。所以，它也是运动员，也是裁判员。它自己没有做到独立性，最后就会导致它的监督比较薄弱。

2013-01-23 08:45:06
解焱:
《自然保护地法》的体系是建议任何部门都可以建立自然保护地，但所有自然保护地都要受到一个综合部门的监督，这个综合部门不能再做任何自然保护地的管理工作，维持它在监督上的独立性。这个机构我们建议还是国家环保部，但是国家环保部就不要再管理自然保护区了，它就独立出来。它有一个自然生态司，从中央到地方到县里都有自然生态司的体系。过去这个生态司有很多的工作都是在管理具体的自然保护区，它将来不做这个工作以后，它就管理这个区域里所有的自然保护地，包括总体区域规划怎么是最合理的，然后具体每个自然保护地是不是存在问题，对它的评估和监督，以及制定一些标准，特别是保护方面的标准，都可以是这个部门来做。其他的部门就负责具体的管理，包括住建部，过去是风景名胜区归它建立、管理和监督，如果《自然保护地法》通过之后，它就有建立、管理的职责，但是没有监督（的职责）。当然，它可以对自己体系继续监督，但是它也会受到综合部门的监督。

2013-01-23 08:45:10
中国网:
我国关于自然环境保护管理方面的问题，也有人提出这样一个看法，他说，中国自然保护立法道路如此崎岖，是因为立法权被行政权绑架了。您对此怎么看？

2013-01-23 08:55:08
解焱:
我觉得现在的自然保护地实际上变成一个越来越值钱的地方，因为越来越稀有。我们大家都喜欢到那种风景好、空气好的地方去，所以，现在部门其实很有积极性，只要有这块地方，我能把它划为某一种类型的自然保护地，我这个部门有某种权力对它进行管理，它还是受益的。所以，（自然保护区的管理）其实是牵扯到很多利益（问题）。但是，这种利益如果对于我们全体中国人民来讲，这些地方它是一个公众的利益，它是我们全体中国人民长期生存需要的这么一些地方。这些地方为我们提供水源、空气和食物，还提供游乐的场所，实际上它是一种公共利益所在的区域。所以，怎么去保护这些区域，应该站在国家利益的层面上。

2013-01-23 08:56:47
解焱:
过去，为什么十年这个法都立不出来，就是部门之间你说这个好，我说那个好，始终达不成一致。所以，这个法律十年都没有出来。我觉得生态保护是跳出部门意义的一种东西，所以这个法实际上需要有一个高于行政部门级别的，某一种更强有力的力量来推动，才能形成一个高于部门利益的法律。

2013-01-23 09:00:04
解焱:
这个法律里有一个核心，这些部门做保护管理没有问题，但是一定要受到一个客观、独立的部门来监督。为什么过去这个法没有实现呢？就是因为很多部门不愿意要这样的监督，他就愿意自己部门说了算。那你从生态保护的角度讲，长期这样是不利的。所以，我们需要建立一个更超出部门的体系。

2013-01-23 09:01:04
中国网:
今天我们聊了很多自然生态、环境保护方面立法的事情，可能对于大部分网友来说，大家最熟悉的一个词就是“环保”了。环保其实和我们每个人是息息相关的，您作为一个环保人士以及一个动物研究科学家，您是怎么理解环保这个词的？

2013-01-23 09:05:20
解焱:
我觉得环保肯定是超出一般意义的这种空气污染或者水污染（的范畴），实际上自然保护的目标就是让这些土地不仅能养活人，实际上还要养活很多的生命。这些生命组合在一起形成的生态系统，实际上也是为我们人提供了人所必须的各种各样的服务。其实，自然保护，我觉得可以说是环境保护的一个核心内容，空气污染，生物在里面存在的量，实际上可以很好地来预警或者说指示我们环境到底怎么样了。所以，我有的时候就在想，其实环境保护是什么？环境保护就是让这个地方能够有更多的生命存在下去。

2013-01-23 09:06:05
中国网:
您觉得环保和立法间是怎样的关系？

2013-01-23 09:15:31
解焱:
我觉得环保真的是一个非常高层的工作，我们的立法必须脱离少部分人的利益，它必须为大众利益服务。所以，立法当中怎么样去约束少数人的权力，让更多的人，（特别是）当地老百姓获得更多的利益，我觉得这是立法最重要的内容。

2013-01-23 09:37:10
解焱:
我国的自然保护地现在面临很多的问题，当地老百姓很穷，所以就做很多非法的事情。但是他们为什么那么穷？实际上那些地方，他们祖祖辈辈生活在那儿，现在一个开发公司进去了之后，把大部分的利益都拿走了。然后我们就在谈我们要补偿，我们要保护就必须要补偿他们。但是话说回来，那些地方实际上是最有钱的地方，未来它的利益可以是很大的。如果我们真的能够做到这些利益不被少部分人拿走，留给当地，让当地老百姓受益的话，我们就不需要给他们那么多补偿。实际上他们可能比我们大部分人获得的利益更多一些。所以，这个法律其实应该实现这样一个目的。

我觉得环保，包括《环保法》、《自然保护地法》，这些法本身怎样使得大众的利益能够得到保护，我觉得这是它的核心。

2013-01-23 09:46:47
中国网:
您作为自然保护地立法专家组的协调人，能不能在这里给我们介绍一下专家组的构成？

2013-01-23 09:51:40
解焱:
《自然保护地法》（立法）这件事，过去10年，也是走的这条路。但是，我们很多生态（研究）的专家还有法律的专家，就发现这条路怎么走都走不通。所以，今年年初的时候，我先是个人开始反对《自然遗产保护法》。到4月份的时候，那个时候有50多位专家，我们自愿建立了这么一个自然保护地立法研究组，现在差不多有100多位专家。这些专家是法律、生态等学术界，NGO、媒体和社会研究（各领域）的，在各个方面和领域对自然保护都非常关心的一些人，我们聚在一起开展相关的研究。

2013-01-23 09:51:57
解焱:
从4月份到现在，我们研究中国从自然保护角度来讲到底需要一个什么样的立法，我们研究的思路可以说非常清楚，也出了这么一套核心建议的介绍。另外，我们出了一个非常重要的报告——全国的自然保护地需要多少经费来进行保护管理，这个报告是从这个角度出发的。我国的自然保护地现在建立了那么多，为什么它就管不住？还是有那么多非法活动，甚至修路、采矿这种大型的破坏事件，为什么在保护地里还时常发生？其实，最大的问题和缺少经费、缺少人员和缺少执法权来保障保护地管理机构去实施和履行职责有关。所以，这个体系除了对它的监督之外，其实你要给这个机构以人力、财力和执法权，让他们真正在工作当中履行他们的职责。

2013-01-23 09:57:45
解焱:
我们的报告计算出来，让全国17%的陆地建立自然保护地，10%的海洋建立自然保护地，全国需要的人数是20万人，需要的经费是一年万分之六点五GDP的投入。这是一个非常小的投入，我们现在的教育（经费）是（GDP的）4%，我们的研发经费是2.2%，相对于它们，实际上这是一个非常小的投入。但是这个投入能够让我们国家最重要的生态区域得到保护，而这些区域，我们可以称它为我们的“生态安全底线”。

2013-01-23 10:15:39
解焱:
这个概念怎么理解呢？我们的生态环境，不断在退化，如果它退化到一定程度的话，就不能给我们提供干净的水、干净的空气和足够的物品，那我们人类的生活会受到严重影响。

2013-01-23 10:15:42
解焱:
这个底线在哪里？保护生态安全底线最好的方法就是（建立）自然保护地。所以，如果我们国家能够保证用万分之六点五的GDP的钱，真正实现这些地方得到有效保护的话，那对于我们全体中国人的未来就是一种保障。

2013-01-23 10:15:56
解焱:
所以，我们的立法研究组提出了这些相关的意见，而且事实上我们现在已经起草了《自然保护地法》（草案），现在还处在对这个草案征集意见的过程中，我们希望2013年两会的时候，能够通过全国人大代表和全国政协委员提两个核心提案，一个提案是自然保护地全面立法；另一个是推动国家用万分之六点五的GDP来保障自然保护地的保护和管理。

2013-01-23 10:19:38
中国网:
再次感谢您做客我们的节目，在这里也希望网友们能够持续地关注《自然保护地法》，希望大家能够更多地关注环保，让我们生活的家园变得更美好。再次感谢各位收看。再见。

2013-01-23 10:19:44