解读中央城镇化工作会议_中国访谈

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中央城镇化工作会议解读

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时间：2013年12月17日10:30 嘉宾：中国社会科学院城市发展与环境研究所副所长魏后凯简介：12月12日至13日，中央城镇化工作会议在北京召开。会议明确了推进城镇化的指导思想、主要目标、基本原则、主要任务。与此同时，也廓清了关于城镇化建设的一些误区。深受各界关注的城镇化工作会议透露出了什么信息？本期节目，我们邀请中国社会科学院城市发展与环境研究所副所长魏后凯为您做进一步解读。

文字内容：

中国网:
大家好！“中国访谈世界对话”，欢迎您的收看！12月12日至13日，中央城镇化工作会议在北京召开。会议明确了推进城镇化的指导思想、主要目标、基本原则和主要任务。与此同时，也廓清了关于城镇化建设的一些误区。深受各界关注的城镇化工作会议透露出了什么信息？本期节目，我们邀请到了中国社会科学院城市发展与环境研究所副所长魏后凯为您做进一步解读。

魏所长，您好！欢迎您作客《中国访谈》，在节目的开始想请您和我们广大网友打个招呼。

2013-12-17 10:32:37
魏后凯:
大家好！

2013-12-17 10:34:06
中国网:
再次欢迎您作客《中国访谈》。我们知道，2000年10月，中共中央《关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》中，正式采用“城镇化”一词，到2012年我国城镇人口达到7.1亿，我国的城镇化率基本达到世界平均水平。首先，请您为我们简单地梳理一下，近些年我国城镇化发展的推进过程如何？

2013-12-17 10:35:03
魏后凯:
这些年来中国城镇化推进得比较快的，总体来看，我国总体城镇化分为几个阶段：

第一阶段，1978年以后，中国城镇化是属于推进比较缓慢，拨乱起伏的阶段，城镇化率每年提高0.25个百分点左右。

第二阶段，1979年改革开放以后一直到1995年，城镇化在稳步提升，1996年以后，城镇化加快了推进，一直到去年我们城镇化率52.57%，达到了世界平均水平。1996年—2012年，城镇化水平平均每年提高1.38个百分点，平均每年新增加城市人口2000万以上，每年都是1.3%以上，而且是2000万人以上，这是世界史无前例的。2000年以后我们推进城镇化采取了很多政策措施，最重要的一点，我们把城镇化上升为一个国家战略，上升为五年计划，中央文件中多次强调积极稳妥地推进城镇化。

2013-12-17 10:35:36
中国网:
在您看来，不同历史时期当中推进城镇化的措施是不是具有不同的特点呢？

2013-12-17 10:42:51
魏后凯:
应该是不一样的，过去中国的城镇化推进得比较缓慢，城镇化的方针也是不一样的。早期的时候，主要是控制大城市，积极发展小城市，到后来我们强调大中小城市和小城镇协调发展。这主要是在2000年以后，就是说我们城市发展的方针发生了变化。现在强调大中小城市和小城镇协调发展这样一种方针，而且我们人口的流动，户籍政策也在逐步放松，因为在过去对户籍是实施严格控制的，后来我们逐步放松。当然，我们还面临很多问题，人口流动政策，允许农民进城，逐步分类型放开人口户籍政策，在不断地推进，我们城市建设也在稳步推进，应该说这些年来，我们的城镇化取得了很大的成效。

2013-12-17 10:43:19
中国网:
我们现在提倡的是推行新型城镇化建设，可以说从方向上、内容上与以往相比都有很大的调整和不同，那么在您看来新型城镇化的“新”在什么地方？

2013-12-17 10:45:15
魏后凯:
新型城镇化是相比传统城镇化而言的，所以要怎么解释新型就要知道传统的城镇化。过去中国的城镇化我们叫传统城镇化，它有许多的弊端，比如土地的城镇化快于人口城镇化，很多地方推进城镇化过程中，要土地不要人口，要劳动力不要人口，不要市民化，这是传统城镇化的弊端。

我们的城镇化是建立在资源的高消耗、污染高排放，土地高扩张的情况，所以它面临资源环境双重约束和可持续发展的问题，再一个我们城市发展缺乏特色，千城一面，千镇一面，让很多建筑都是一样的，包括房子，现在开发商在建小区的时候，不管是别墅联排还是楼都是一样的，一张图纸进行建设。前段时间他们开个玩笑，一个外国人在北京，晚上回去以后找不到自己的家，说31栋房子长的一样的，天亮都找不到自己的家，这是说明我们的房子找不到特色，千城一面，千镇一面。过去城镇化过程中从来没忘对我们文化的特色，民族的东西没有进行保留，有一些遭到破坏，这是我们过去对民族的文化是不自信的，这是传统城镇化的一些特征。

2013-12-17 10:45:37
中国网:
您刚才提到城镇化不能单纯追求土地城镇化率，人的城镇化也是新型城镇化的重要因素，这次中央经济工作会议有没有对以人为本的城镇化提出一些新的措施呢？

2013-12-17 10:50:43
魏后凯:
新型城镇化的核心就是以人为本，它的关键就是要依靠城镇化的质量，过去我们把它叫做全面提高城镇化的质量。新型城镇化首先强调以人为本的城镇化，全面提高城镇化的质量。过去中央经济工作会议把它概括为“节能、资源、绿色、低碳”八个字，它对新型城镇化主要特征有个很好的概括。我认为新型城镇化有它的特征，但不是主要的内涵，我们核心讲以人为本，实际是节能、资源、绿色、低碳责任之外，还要强调城乡一体，推进城镇化应该在城乡一体化大的框架下来推动城镇化。我们城市的繁荣，城市的发展不能建立在农村的衰落、农业衰落的基础上，城乡要共同繁荣，共同富裕，所以必须在城乡一体基础上。同时我们还要强调“四化”同步，城镇化与农业化、信息化、工业现代化同步，城镇化不能建立在牺牲生态、牺牲耕地、牺牲粮食的基础上，绝对不能。

2013-12-17 10:51:15
中国网:
对于大家普遍关注的户籍制度的改革，包括社会保障、基本公共服务均等化这样一些问题，这次会议当中有没有涉及呢？

2013-12-17 10:53:58
魏后凯:
也涉及到了这个问题，因为事实上大家可能都认为，推进中国特色的新型城镇化，它面临一系列的制度，这个制度首先是大家认为是户籍制度，其次是土地、公共服务、社会保障的制度，但我认为户籍制度表面上看是户籍制度，因为户籍制度的问题影响了我们城镇化，主要是影响了我们进入城市的农业转移人口市民化的进程。但我认为这是表象，核心是我们户籍制度里面隐含了太多的各种全体会议公共服务、各种福利的问题。所以，我们觉得户籍制度改革的核心就是要把户籍制度中所包含的各种权益、福利要分离出来，要推进基本公共服务均等化，要建立城乡统一的社会保障制度。假如我们的基本公共服务能够实现城镇常住人口的全覆盖，就是包括农民工在内，不管你有没有户籍，只要是进入城镇的农业转移常住人口，我们都要对它进行全覆盖。假如能达到这一点，户籍制度最后剩下的主要是它的户口登记功能，因为户口本来的面目是户口登记功能，只是在解放以后，我们依托户籍制度赋予它更多的一些功能，赋予它存在各种权利和福利在里面，实际这个我认为是可以分离的。

2013-12-17 10:54:28
中国网:
您刚才提到了农业转移人口，根据统计到2012年末我国流动人口2.36亿人，其中75%的人都是从农村转移向了城市，现在特大城市可以说接近饱和了，但中小城市发展似乎又不那么充分，根据这样的情况，农业转移人口市民化的过程应该怎样来完成呢？

2013-12-17 10:58:20
魏后凯:
你说的这个确实是一个情况，现在我们的城市化中规模来看，趋向于一种两极的分化，大城市由于公共服务、基础设施比较完备，提供发展机会、就业机会比较多，所以，大家都愿意进入到大城市里，其结果是大城市的数量、人口比重和空间规模都在不断提高，不断增加，一些特大城市，比如北京、上海、深圳出现了超载现象，北京人口已经存在超载情况，就是超越他的资源环境承载能力。有一些中小城市有承载资源环境承载能力，但它的公共服务、基础设施比较落后，缺乏产业支撑，缺乏产业支撑就是缺乏就业机会，所以，也就缺少吸纳能力。根据我们的研究，有些中小城市已经出现萎缩的状态。总体来讲，中小城市人口数量在减少，人口比重在下降。所以，这次中央城市化工作会议还是坚持我们过去一贯的方针，大中小城市要协调发展。这种城镇化的路径来讲，小城市和小城镇户籍限制要全部放开，一方面户籍制度实施差别化的分类，中等城市有序放开，大城市我们要研究它的入户条件，同时要提出来严格控制特大城市的人口规模，这是一个从户籍方面来看；同时还有从其他方面看提出的政策措施。比如要加强中小城市的基础设施和公共服务，提高中小城市产业支撑能力，提高它的人口承载能力等等，它采取一些措施促进中小城市的发展。

2013-12-17 10:58:41
中国网:
您刚才提到的举措是有序使农业转移人口市民化的措施和方法。我们知道，本次会议还强调说城镇化是个自然历史的过程，不知道在您看来，如何才能从中央到地方不能把城镇化作为硬指标，单纯地追求高速度的发展呢？

2013-12-17 11:01:39
魏后凯:
中央能从文件里意识到这一点很重要，因为城镇化它就是一个长期发展的过程，它不是一个目标，它是经济社会发展的结果，比如现在中国处于一种发展水平比较低的初级阶段，我们不可能希望中国人达到像欧美发达国家那么高的城市发展水平和目标，那是不可能的。因为现在经济发展水平比较高，我们要达到那样的水平要经历一个漫长的过程。所以，我们强调城镇化是个过程，而不是一个结果。

从这一点来看，因为中国的地区差异很大，沿海地区和中西部地区不一样，发展阶段不一样，特点也不一样。我们未来城镇化的路径、结果也处于不同的发展阶段，它的路径应该是多元化的，应该因地制宜。我们在这种规划顶层设计的时候就要强调多样性、因地制宜，要正视每个地区的发展阶段不同。其次，我们在考核指标的时候，不能把城镇化的水平，城镇化的速度，城镇化率作为考核指标，而应该把城镇化的质量作为一个指标，城镇化的质量我们认为包括三方面：一是城镇发展要有质量；二是城镇化推进的资源环境代价要比较少；三是城乡一体化，城乡要协调发展。当然，在提高城镇化质量中的核心是要提高它的农业转移人口的市民化。

2013-12-17 11:02:21
中国网:
这次会议也提出了要实行“两横三纵”的战略格局，您给我们介绍一下什么叫“两横三纵”呢？

2013-12-17 11:04:12
魏后凯:
这实际上不是一个新的观点。在我们国家主体功能区规划里就已经提出了，到2020年，我们的城镇化实施“两横三纵”的城镇化割据，这种城镇化格局是个中期的规划，不是长期的规划。到2020年还有7年，不是到2030年，也不是2050年，是这样一个规划。所谓的“两横”一是长江主线，二是陇海南线，这是两条重点开发主线，这两条主线有长江三角洲、长江中游的江淮城市群、武汉城市圈、成语南城市区，把一系列城市群牵连起来。“三纵”指一是沿海主线，二是京广、京哈主线，北京到广州、北京到哈尔滨的主线，三是包头到昆明，包头到西安、成都、昆明往南走这么一条主线。这样一条“两横三纵”网络开发格局来推进构建我们科学合理的城镇化格局，推进我们区域经济的协调发展。

2013-12-17 11:04:29
中国网:
不知道您有没有注意到在“两横三纵”的表述里还有“一张蓝图干到底”，您给我们解释一下什么叫“一张蓝图干到底”呢？

2013-12-17 11:06:36
魏后凯:
我个人理解，我们国家层面的城镇化规划要保持它的稳定性，保持连续性。现在我们“两横三纵”的城镇化格局，在2020年以前要按照这个规划稳步地推进下去。从国家规划来说，它也是一张蓝图干到底，但从地方角度来看，一个地方，一个省我们有一个比较科学、合理的顶层设计，有新型城镇化规划已确定下来的话，也是一张蓝图干到底，而不是换一届书记，规划就换了。过去这种现象很普遍，一个城市书记一换马上规划也换，下面的方案什么都变了，所以，它就是没有贯彻一张蓝图干到底，没有保持规划政策方针的联系性和稳定性，都是因人而异，根据我领导的偏好，我当了书记以后，我有这种偏好，就想这么做。甚至在一些城市，书记、市长换了以后，甚至连树都换了。比如这个书记、市长换梧桐树就把原来的树砍了，后来又说法国梧桐不好，就全部砍掉，栽进别的树，这种情况也是有的。

2013-12-17 11:16:03
中国网:
听着您的介绍，中国灌输政策要保持连贯性的意思。有观点认为，当前一些地区存在人口城镇化率低于土地城镇化率，甚至出现空城、鬼城，导致浪费巨大。这是反映出过去城镇化的一些问题，更多的是土地的城镇化而非人的城镇化，针对这种情况，在未来的土地管理政策上是否会有新的调整？

2013-12-17 11:18:57
魏后凯:
这是过去城镇化的弊端，也是当前城镇化过程中面临的一个突出问题，怎么看待这个问题？我认为多方面来看，首先出现“鬼城”是缺乏产业支撑，房子建起来了，但是产业支撑没有，没有就业机会，没有依靠产业的给予来吸引人口的集聚，产业没有，人口也集聚不起来，当然没有人住，大家都把房子当成投机品，你投资、投机，希望房价炒起来、涨起来，是属于这么一种情况。第二个是根本原因，一些地方政府城市化建设过程中缺乏稳定的资金长效机制，现在城市建设开发资金来源更多的是依靠土地的需要转让，说得不好听话，很多城市是通过卖地得到的收益来支撑城市的开发和城市的建设，很多地方土地出让、转让收入超过地方财政一般预算收入，所以，这和地方政府的税制有关系，现在地方政府是生产型的，城市建设缺乏一种稳定的长效资金来源渠道，落是依靠卖地获得收入。

所以，下一步我们要改变这么一种情况，建立一种长效机制，这次中央城镇化工作会议已经提到了，要改变这种地方的主体税种。比如美国地方税比较稳定的是房产税、遗产税、个人所得税。我们主要是靠生产，是生产型的税收。

2013-12-17 11:19:17
中国网:
在未来土地管理政策上有什么相应的调整吗？

2013-12-17 11:27:16
魏后凯:
土地管理政策一定要进行相应的调整，中央的政策已经很明确了，它的方向就是要建立城乡统一的建设用地市场，就是城镇建设用地和农村的建设用地要统一，过去是分割的。下一步我们要在调查的基础上，农村建设用地容许进入市场，要和城镇建设用地同权同价，而过去没有做到这一点。农村的建设用地一进来以后，城乡建设用地一统一以后，这样就会增加我们土地的供给，对我们的房地产市场，我认为应该有比较利好的效应。

2013-12-17 11:27:28
中国网:
从刚才的分析来看，似乎未来城镇化的过程也是土地集约化的过程，我们知道政府的财力是非常有限的，如果单纯依靠政府筹集资金的话，会不会存在风险？

2013-12-17 11:30:07
魏后凯:
单纯靠政府来筹集资金，这不单纯是个风险问题，也达不到。因为城镇化涉及大量的投资，光市民化这一块，我们测算政府公共性的支出要13万元/人左右。北京这些大城市，农改居就要人均20万元以上。当然城镇化要大量的投资，这种投资的推进我们觉得要更多地依靠市场和民间的力量，发挥市场机制的决定性作用，所以，政府投资要投，它主要是发挥引导性的作用，有一些人该你投的公共服务，公共设施这一块我认为也不能单纯依靠政府的财政资金，也应该可以采取多种不同的途径，通过社会化的途径来解决，比如外包、公私合营、购买服务等等，还有其他的项目融资等一系列措施来解决这个问题。一句话，就是要建立一个多元化的投融资机制。

2013-12-17 11:30:42
中国网:
会议提出要建立多元可持续的资金保障机制，这样一个资金保障机制听起来是前景一片光明，但在真正实施过程当中，企业会接这样似乎是无利可图的案子吗？

2013-12-17 11:33:23
魏后凯:
不会的。在这个过程中，我们认为这主要是一种制度的安排，通过这种制度安排，让企业家、民间资本有利可图，私人资本无利可图他不可能来投资的，这个我觉得就是个制度的安排问题。

2013-12-17 11:33:43
中国网:
有没有具体措施出来？

2013-12-17 11:34:03
魏后凯:
现在已经有了，国家发布城市基础设施已经有这方面的一系列政策了。因为这个很具体，比如说城市垃圾、污水处理，它就可以采取不同的方式进行操作，实际上这些年来我们不少地方通过市场化的途径不停地进行探索。

2013-12-17 11:34:12
中国网:
这次城镇化工作会议的亮点之一，可能要数“让居民望得见山、看得见水、记得住乡愁”这句具有文艺范儿的表述了。以往城镇化发展埋葬了“乡愁”的主要原因是什么呢？

2013-12-17 11:34:48
魏后凯:
我认为一个关键的问题是我们过去的误区。过去有些地方提出来要消灭农村，有些地方要全域城镇化，结果是城市空间，城市边界无限制蔓延，把一些农田、耕地、农村都消灭掉了，而且过去我们对城乡一体化也有误区，把城乡一体化理解为城乡一样化，结果搞得有些地方城市不像城市，农村不像农村。实际上城市和乡村是两种典型的不同类型，应该差异发展，城市就是城市，农村就是农村，你要想保护好农村和耕地，就要限定城市的开发边界，增长的边界，要防止城市空间蔓延，这样构筑一个城乡和谐发展的格局，把我们的城市引入到整个大自然中，构筑一种生态型的城市化格局，这一定是很重要的。

2013-12-17 11:35:01
中国网:
它前两句提出的是“让居民看得见山，看得见水”，是不是在这次新型城镇化建设当中要特别注意环保的问题呢？

2013-12-17 11:36:05
魏后凯:
就是要强调生态，强调环保，强调资源的节约、集约利用，强调绿色，总的是这么一个意思。我们的城市要和整个大自然有机融合为一体，要天人合一，构建生态型的城镇，不能把这些都破坏掉了。现在很多“削山造城”，我觉得是很大的败笔，有山的地方为什么不能和山融为一体，依山建市，山城合一，构建山地型的城镇化，为什么非要跟着平原地区的经验，削山造城、颠覆造城。

2013-12-17 11:36:31
中国网:
我们接下来聊一下管理的问题，在城镇化发展过程当中最关键的管理问题是什么呢？

2013-12-17 11:37:23
魏后凯:
城镇化的管理是个大的问题，现在要强化这种城镇化的管理核心的问题是人的问题。我们现在这个观念还没有改变过来，没有树立好现代化城市管理的意识、理念。现在城市更多强调的是“治理”的概念，过去我们讲的都是我来管你，我是政府，我来管你；现代城市更多的是“治理”的概念，而且强调的是一种“限制”，要强调民众的参与，所以，人的观念、素质、理念是更重要的。

2013-12-17 11:37:33
中国网:
您认为过去的城镇化管理当中存在一些比较大的问题是什么呢？

2013-12-17 11:38:08
魏后凯:
问题当然很多，首先是观念比较滞后，没有树立现代化城市管理的理念，基础技术手段也跟不上，精细化的管理也跟不上，缺乏一种综合性、全局性的管理。我们现在都是一种部门分割的，分了很多部门，比如城市建设管理，煤气有单独的部门，自来水有单独的部门，过去我们说马路洼煤气埋一道管子，把它挖开然后弄起来，自来水又挖一条管子，供电部门又来挖。学者开玩笑说，干脆你做个拉链，哪个部门想要弄的时候就把它拉开。这就是缺乏统一的规划，部门之间缺乏协调，都是各自为政，缺乏全局性、综合性的管理思想。

2013-12-17 11:38:19
中国网:
您提到了城镇化的发展它不仅仅是一个方面的问题，涉及到了很多方面协调合作，在您看来，这次中央城镇化会议它最大的突破和最大的亮点是什么呢？

2013-12-17 11:40:28
魏后凯:
中央这次城镇化工作会议强调最大的一个思想，相比过去，它是在城乡一体化的基础上谈城镇化的问题。因为过去我们都讲把城镇化想的层次比较高，在城镇化要考虑城市，要考虑农村，还要考虑城乡统筹的问题，但是从十八届三中全会以后，它是把城镇化放在城乡一体化大的框架下来考虑城镇化的问题，这和我们过去研究想的不一样的地方，是一个新的地方。

2013-12-17 11:40:42
中国网:
在哪些地方体现出十八届三中全会提出的“全面深化改革”的指导思想呢？

2013-12-17 11:41:15
魏后凯:
实际上很多方面都可以看得出来，因为十八届三中全会里面有一条，就是要完善城镇化健康发展的体制机制，当然这个体制机制是多方面的，中央城镇化工作会议可以看出来，它是个综合性的配套改革，户籍制度、土地制度以及其他的制度，它是综合性的，我认为它就体现了全面深化改革的思想。当然，这次中央城镇化工作会议还有一点，它体现了我们全面转型的理念和思想，有传统的城镇化向新型城镇化推进，怎么提高城镇化质量，向绿色、低碳、集约、高效的城镇化模式转变，有一些很好的探索。

2013-12-17 11:41:26
中国网:
也体现了新型城镇化转型的特点。

2013-12-17 11:42:02
魏后凯:
应该这么说，因为新型城镇化我们的理解，就是隐含了一种转型的理念在里面，由传统城镇化向新型城镇化转型的理念，新型城镇化的概念实际上是相对的概念，相对过去它是不断变化的，随着时间变化，它的内涵是不断丰富的。

2013-12-17 11:42:13
中国网:
在节目的最后，想请您为我们展望一下，新型城镇化在推进过程中还会遇到哪些困难？它的前景如何呢？

2013-12-17 11:42:32
魏后凯:
推进新型城镇化是个巨大的工程，当然它会面临很多问题，很多难点，很多障碍，但我认为这些问题，这些难点，这些障碍应该是发展中的问题，改革中的问题，所以应该通过改革的办法，发展的办法来解决这些问题，这些困难，这些障碍。

2013-12-17 11:42:50
中国网:
再一次感谢魏所长作客《中国访谈》。城镇化的推进不是一朝一夕的事情，我们也期待着更加人性化的新型城镇化。感谢各位网友朋友们的收看！我们下期节目再见！

2013-12-17 11:43:18
中国网:
（责编裴希婷/主持朱烨/摄像宗超郭天虎/图片董宁/导播李哲）

2013-12-17 11:43:36